La riforma costituzionale: ambiente e associazioni ambientaliste

Un nuovo contesto fra azione del Governo nazionale e territori

[6 giugno 2016]

Costituzione

La complessa architettura della riforma costituzionale su cui il 16 ottobre 2016 i cittadini italiani saranno chiamati a esprimersi comprende, fra le varie materie, una completa riscrittura dell’articolo 117 della Costituzione che ridisegna completamente le competenze dello Stato e delle Regioni su ambiente e tutela del paesaggio.

Fra tutti i temi oggetto della campagna dei due opposti fronti del SI’ e del NO alla riforma, questo è rimasto in ombra, non solo perché l’ambiente nel nostro Paese è posto spesso in fondo alla scala delle priorità, ma soprattutto perché è mancata la mobilitazione del variegato arcipelago ambientalista, che in occasioni anche molto vicine, come il referendum sulle trivelle dell’aprile scorso, ha dimostrato di sapersollecitare anche in tempi molto rapidi, il consenso di milioni di persone su obiettivi chiari e definiti.

E forse è proprio questo il nodo: è probabile che questo aspetto della riforma non sia percepito come chiaro e definito dagli unici soggetti in grado di influenzare l’opinione pubblica su questi temi. E’ importante quindi, per quanto possibile, chiarire i cambiamenti che sarebbero prodotti dalla riforma costituzionale, in un contesto che vede una continuità di tutti i governi del dopoguerra, nel collegare il progresso e la ripresa economica del paese a programmi di Grandi Opere, culminato nel programma dello “Sblocca Italia” di cui la riforma dell’art. 117 costituisce, anche per espressa ammissione del  governo e l’attivismo in questo senso del ministro dell’ambiente Gian Luca Galletti, lo strumento operativo privilegiato. Guarda caso, il decreto Sblocca Italia è stato dichiarato incostituzionale (sentenza n. 7 del 2016) proprio per le norme che non prevedono il coinvolgimento delle Regioni, violando gli articoli 117 e 118 della Costituzione sul riparto delle competenze tra Stato e Regioni medesime.

Il nuovo art. 117: competenza esclusiva dello stato e “clausola di supremazia”.

Vediamo in dettaglio le modifiche indotte alla Costituzione formale, prima di analizzare le possibili conseguenze su quella materiale.

Il nuovo art. 117 attua due passaggi fondamentali.

Il primo consiste nel riportare alla competenza esclusiva dello Stato una serie di materie, attualmente affidate alla legislazione concorrente fra Stato e Regioni, fra le quali ne spiccano alcune fondamentali in campo ambientale: tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema; disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo; disposizioni generali e comuni sul governo del territorio; sistema nazionale e coordinamento della protezione civile; produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia; infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale.

Si noti che, insieme alle altre numerose materie riportate alla competenza esclusiva dello Stato, la nuova formulazione dell’art. 117 viene a sottrarre alle Regioni la maggior parte delle competenze legislative, ribaltando completamente la riforma del titolo V operata nel 2001 sotto la spinta  autonomistica della Lega Nord, ma modificando in maniera decisa anche l’impianto costituzionale originario che vedeva nel riparto di competenze fra Stato e Regioni uno dei pilastri del nuovo assetto istituzionale repubblicano.

L’intento dichiarato, ragionevole e condivisibile, di questo aspetto della riforma del 2016, è quello di riparare a un errore della riforma del 2001, che  non chiarendo adeguatamente il riparto di competenze fra Stato e Regioni, ha causato un notevole incremento dei conflitti e del contenzioso che ha molto impegnato da allora la Corte Costituzionale. Secondo i costituzionalisti che hanno diffuso l’appello per il NO, si tratta però di una semplificazione che non tiene conto che i criteri di ripartizione delle competenze, mai difficilmente separabili con un taglio netto, hanno sofferto, specialmente dopo il 2001, della mancanza di una coerente legislazione statale di attuazione.

Questo argomento pare convincente se si esamina uno dei grandi temi ambientali che hanno attraversato la storia istituzionale del Paese, quello della conservazione della natura con lo strumento dei Parchi e delle Zone Umide di importanza internazionale ai sensi della Convenzione di Ramsar. Il contenzioso fra Stato e Regioni che interessò dagli anni ’70 agli anni ’90 del secolo scorso il riparto di competenze su questi temi, e richiese alla Corte Costituzionale, tramite numerose sentenze, uno sforzo di definizione importante( che ha gettato le basi di questa parte del diritto ambientale colmando un ritardo storico del nostro Paese), diminuì significativamente quando la legge quadro sulla aree Protette n. 394 del 1991,  recuperando il nucleo delle principali decisioni della Corte, stabilì un chiaro riparto di competenze inquadrato in una cornice di leale collaborazione fra tutti i livelli dell’amministrazione pubblica nella tutela del “patrimonio naturale del Paese”.

Ecco, è proprio il principio della “leale collaborazione” fra tutti i livelli della pubblica amministrazione nelle materie ambientali che viene spazzato via da questa riforma, sostituendolo con un potere e un controllo esclusivi in capo allo Stato cui verrà ricondotta ogni decisione strategica. Il destino dei Parchi Nazionali, delle Riserve Marine, del Piano Nazionale della Biodiversità spesso abbandonati a sé stessi ,  le Grandi Opere e lo Sblocca Italia come obiettivi  prioritari dell’attività dello Stato, testimoniano quanto questa esclusività sia meritata dal massimo livello della pubblica amministrazione.

Il progetto inoltre pretende sì di eliminare le competenze concorrenti, ma come abbiamo visto definisce in alcune materie una competenza esclusiva dello Stato relativamente alle sole “disposizioni generali e comuni”: ambiguità che immaginiamo sarà foriera di una nuova ondata di contenzioso. Chi deciderà dove finiscono le “disposizioni generali e comuni del governo del territorio” e iniziano le disposizioni specifiche, rispetto ad esempio ai rapporti fra attività economiche e tutela del territorio e del paesaggio? In pratica, il riaccentramento non è uguale per tutte le materie: le materie relative alle Opere Pubbliche, sono riaccentrate in maniera più chiara e meno soggetta a possibili conflitti di attribuzione: protezione civile, energia, infrastrutture, porti e aeroporti.

Un contenzioso come quello che ha contrapposto 10 Regioni al Governo in materia di estrazione di gas e petrolio, con il ricorso alla Corte Costituzionale per conflitto di attribuzione, non sarà più possibile quando entrerà in vigore il nuovo art. 117.

O forse, rimarrà possibile solo per le Regioni a statuto speciale, per le quali poco o nulla cambia nel dettato costituzionale. Anche di questo aspetto è difficile capire la logica, dovuta forse alla geografia periferica rispetto a opere e infrastrutture delle Regioni suddette.

Il quadro è completato dal secondo passaggio contenuto nella riforma dell’art. 117, la cosiddetta “clausola di supremazia”, dove si prevede che <<Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.>> E quando il Governo proporrà questa assunzione di responsabilità? Per il Ponte sullo Stretto di fronte a qualche amministrazione locale reticente, magari un comune governato proprio dalle forze che a tale Grande Opera si sono opposte? Per il prossimo EXPO? O per le Olimpiadi, dove sarà magari necessario superare l’opposizione di un comune di Roma non allineato alle decisioni del Governo,  mentre 600 ettari di terreno a Tor Vergata sono già disponibili ad accogliere i nuovi cantieri? O per i 12 inceneritori già previsti dallo Sblocca Italia, visto che già il decreto all’articolo 35 definisce i termovalorizzatori “infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale ai fini della tutela della salute e dell’ambiente”?

Un nuovo contesto fra azione del Governo nazionale e territori

Il ripristino di un forte centralismo statale garantirà soprattutto una maggiore libertà d’azione e una maggiore efficacia ai programmi e alle attività del Governo nazionale, cancellando o riducendo molto la conflittualità, mediante l’eliminazione del ruolo dei territori al tavolo negoziale. E’ vero che spesso le Regioni non sono state certo alfieri della tutela dell’ambiente e del paesaggio, ma dov’è la garanzia che questo ruolo venga assunto in maniera convinta dallo Stato, che anche quando ne aveva facoltà, vedi ad esempio il finanziamento, l’organizzazione e il funzionamento dei Parchi Nazionali, non si è certo affannato troppo, concentrando anzi proprio nella tutela della natura i tagli più consistenti alla spesa pubblica.

E di fronte a un programma ciclopico di opere pubbliche come lo “Sblocca Italia”, quali saranno i poteri che potranno se non impedire, quantomeno adattare un simile programma alle specificità e alle vulnerabilità del territorio? Che garanzia c’è che la conoscenza puntuale e specifica del territorio sia rispettata quando ogni decisione sarà ricondotta in mano allo Stato?

Cosa cambierà nel modus operandi delle associazioni ambientaliste, specialmente di quelle, come Legambiente, LIPU, WWF, Amici della Terra, che nella gestione e cura del territorio hanno riposto le loro energie, in modelli organizzativi che vedono un coordinamento efficiente fra centro e periferia come punto di forza ? Poco forse, visto che il collegamento fra la conoscenza di dettaglio del territorio e le capacità di interlocuzione delle rappresentanze associative a livello nazionale, sarà garantito da strutture snelle e da un ottimo coordinamento fra i vari attori? Si tratterà di un semplice cambiamento di referenti, non più lo Stato e le Regioni ma solo lo Stato?

E’ difficile avere capacità predittive adeguate, però, visto che l’intento della riforma è quello della semplificazione del processo decisionale mediante l’eliminazione del ruolo e della titolarità di un interlocutore spesso scomodo e battagliero come l’ente regionale, è difficile immaginare che anche il ruolo spesso scomodo e battagliero delle associazioni avrà lo stesso peso di adesso, trattandosi oltretutto di organizzazioni che non hanno certo un riconoscimento esplicito a livello costituzionale, se non nelle scarne previsioni sulle “formazioni sociali”. E le possibilità di militarizzazione del territorio già previste dalla legge per le opere strategiche, largamente sperimentate nella realizzazione della TAV, dovrebbero chiarire quale spazio potrebbe essere disponibile per eventuali velleità movimentiste.

Il tutto in un modello pervasivo di semplificazione emergenziale delle decisioni capace potenzialmente di estendersi alla maggior parte delle infrastrutture, degli impianti energetici, dei porti e aeroporti, consentendo enormi colate di cemento se necessario presidiate militarmente, con buona pace per il territorio, la partecipazione, ma anche la salute, l’economia, e anche un po’ la democrazia.

La riforma non garantisce che le Grandi Opere non continueranno ad essere quello che nel nostro Paese spesso sono: fonte di sprechi, corruzione, infiltrazione della criminalità organizzata, danni al territorio e alla salute, non sempre con un reale aggancio alle necessità dei trasporti e dell’economia ma talvolta frutto della pressione di potenti lobbies interessate a cospicui budget. La riforma rende semplicemente le Grandi Opere più facilmente realizzabili: autostrade, ferrovie ad alta velocità, trivellazioni, impianti petroliferi, inceneritori, gasdotti e rigassificatori saranno realizzati con minori incertezze, lacci e lacciuoli. Qualche anticipazione l’abbiamo avuta con la TAV, le trivelle, la variante di valico: il modello è quello, comunità locali e partecipazione possono stare “sereni”.

Associazioni, azione locale e pensiero globale: un nuovo paradigma?

Questo nuovo modello cambierà i connotati stessi sia dell’azione locale sia di quella globale delle associazioni ambientaliste, che adesso si esplica su tre livelli: locale, regionale e nazionale, riducendoli a due mediante l’eliminazione del livello intermedio, ma tendenzialmente, sulle Grandi Opere, riducendosi al solo livello nazionale.

Cambierà e rischierà di ridursi drasticamente l’incisività e la possibilità di interlocuzione, se non per quei temi per i quali le associazioni avranno la capacità di attivare faticose campagne nazionali. E sperando che fra le forze politiche non prevalgano coloro che vedono nello strumento repressivo un valido aiuto all’azione di governo, perché in questo caso gli spazi legali di azione sarebbero veramente ridotti al lumicino.

Finora, pochissimi segnali di allarme sono giunti dal movimento ambientalista, se non ad opera di pochi previdenti giornalisti e del Coordinamento nazionale No Triv.

Le grandi associazioni ambientaliste nazionali non intendono prendere posizioni decise, per non creare spaccature interne fra chi vede la riforma costituzionale, pur con aspetti contraddittori, comunque un modo per dare una scossa al Paese, e chi ne evidenzia invece gli aspetti critici e i caratteri autoritari. Con la evidente contraddizione di essere state in prima fila contro i provvedimenti governativi sulle trivelle e il successivo referendum, ma di non avversare l’approccio semplificativo e tendenzialmente autoritario incardinato nella riforma dell’art. 117 che tali provvedimenti ha prodotto, e molti altri in vari campi ne produrrà.

Il rischio di non scegliere quindi, è enorme, perché la posta in gioco è da un lato la modifica della configurazione fisica del territorio italiano, dall’altro l’identità stessa e il ruolo delle associazioni. Certo non sarà la fine del mondo, la creatività e le capacità di interlocuzione politica dell’arcipelago ambientalista non verranno certo azzerate. Un simile cambiamento epocale richiederebbe però, almeno un adeguato approfondimento, quello che nelle moderne tecniche di gestione ambientale è la Valutazione di Impatto insieme alla Valutazione del Rischio.

Carlo Galletti

già consigliere del Parco Migliarino – San Rossore – Massaciuccoli

 

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