Legge sui Parchi, iniziate le audizioni alla Camera. Le osservazioni e i suggerimenti di Legambiente

Il documento integrale presentato dal Cigno Verde

[11 gennaio 2017]

Sono iniziate oggi alla Commissione ambiente della Camera le audizioni, con le Associazioni ambientaliste e Federparchi, le audizioni per la riforma della legge quadro 394/91 sulle Aree protette.

Dopo aver pubblicato il vivace dibattito sul passaggio della riforma al Senato, greenreport.it seguirà anche i lavori alla Camera e ospiterà gli eventuali contributi di associazioni, esperti ed esponenti politici su questo tema.

Intanto pubblichiamo il documento presentato oggi da Legambiente all’audizione alla Camera.

La legge 394 del 1991, Legge quadro sulle aree naturali protette, regola la gestione della natura e promuove lo sviluppo sostenibile di un complesso sistema di aree (871 tra nazionali e regionali), interessa oltre l’11 % del territorio nazionale (5 milioni di ettari tutelati a terra e mare, compresi 658 Km di costa), coinvolge tutte le Regioni e una popolazione di oltre 10 milioni di cittadini residenti in oltre 2mila comuni per la gran parte piccoli o piccolissimi. Attraverso questo sistema di parchi e riserve, la cui superficie è il doppio della media europea, si conserva la gran parte del patrimonio di biodiversità di cui è ricco il nostro Paese (custodiamo 1/3 della fauna e il 50% di specie floristiche presenti in Europa), e si promuove una economia della natura (wildlife economy) che interessa 250mila imprese agricole e un settore del turismo natura che registra oltre 100 milioni di presenze e un fatturato globale di circa 5,5 miliardi di euro con un incremento annuo dell’1,8%. Le aree protette, visti i numeri, le comunità e gli interessi coinvolti, sono una importante realtà sociale ed istituzionale in cui sono ben rappresentati territori di qualità ed economie innovative del nostro Paese. E’ anche grazie alle aree protette che il Paese dovrebbe reclamare con determinazione il forte credito quali-quantitativo di cui dispone verso l’Europa, per l’immenso, originale e concreto contributo che l’Italia dà alle politiche di tutela e conservazione della biodiversità e degli ecosistemi europei. Anche su questo il Governo dovrebbe aprire una vertenza europea che consenta la massima flessibilità finanziaria alle politiche di conservazione condotte in Italia.

La realtà dei Parchi italiani si è affermata negli ultimi 25 anni grazie alla legge 394/91 che ha garantito la crescita percentuale dei territori protetti (dal 3 all’11%); ha permesso la nascita dell’Ente parco come un nuovo soggetto istituzionale autonomo (oggi sono quasi 200) in cui sono stati rappresentati interessi locali, nazionali e della società civile (nell’Ente parco oltre ai sindaci sono presenti rappresentanti dei ministeri, esperti e rappresentanti delle associazioni ambientaliste); sono stati riscoperti territori di pregio fino ad allora marginali che hanno ritrovato interesse e ricevuto risorse pubbliche per invertire le dinamiche di sviluppo (cosa erano la Val Grande o l’Aspromonte prima della nascita del Parco? ). Per tutte queste ragioni, pur condividendo la necessità di riformare la legge 394 per aggiornarla alla luce dei cambiamenti normativi nazionali ed europei intervenuti in questi anni, abbiamo considerato paradossale che la discussione sulla riforma sia stata per sette lunghi anni tutta stretta nelle dinamiche di palazzo Madama e limitata tra pochi addetti ai lavori. Infatti, è dal 2009 che in Commissione Ambiente del Senato si discute della modifica della legge 394, prima con il dl D’ali (AS 1820) e poi con il Dl Caleo (AS 119) quest’ultimo approvato lo scorso novembre, senza che del futuro dei parchi si riesca a discutere nella società ed oltre il perimetro della cerchia dei favorevoli e contrari per partito preso. E questo è un dato che deve interrogare tutti, dentro e fuori le istituzioni, addetti ai lavori e non.

La riforma della legge 394/91 arrivata ora all’attenzione della vostra Commissione è stata sette anni di stallo in commissione ambiente al Senato. Sono stati, almeno gli ultimi 3, anni segnati da scontri e accuse contrapposte in cui il futuro dei parchi italiani e, soprattutto l’individuazione di una loro vocazione 2.0, è stata marginalizzata da contrasti anche interni allo stesso mondo ambientalista e dall’incapacità del decisore politico di avviare un reale ed aperto percorso di confronto sociale. Non si tratta certo della riforma costituzionale ma rappresenta comunque una metafora straordinaria di come in questo paese sia sempre più difficile affrontare le cose “politicamente”, cercando di mediare tra tesi e interessi contrapposti e soprattutto scrivendo riforme con un orizzonte culturale e politico alto.

Ma al sistema che conserva la biodiversità italiana serve anche una modifica della legge, che sia davvero funzionale al rilancio dei parchi e delle aree protette del nostro Paese, all’individuazione di una nuova missione che concili l’imprescindibile e tradizionale conservazione della natura con la possibilità di attivare economie, controllare e difendere il territorio, diffondere cultura e legalità. Ed è con questo obiettivo che Legambiente ha contribuito al documento congiunto delle associazioni che, con le sue critiche e proposte, rappresentava il tentativo di focalizzare il contributo del mondo ambientalista. Un tentativo respinto dal Senato e che oggi ci porta tutti insieme in audizione alla Camera consapevoli che la politica non ha avuto la capacità di valorizzare il nostro sforzo essendo più interessata a portare a casa il risultato che a seguire un percorso condiviso. Ma quella della partecipazione al processo riformista è una sfida che Legambiente vuole continuare ad affrontare, prendendosi la responsabilità di proporre delle modifiche mirate che possano in parte colmare il vuoto di confronto che abbiamo avuto al Senato ma con l’obiettivo certamente più alto di proteggere la più ricca biodiversità europea, quella presente nel nostro Paese. Come Legambiente abbiamo sempre pensato, e lo confermiamo, che non si ridà slancio ai parchi e alle aree protette del nostro Paese solo attraverso la modifica della legge. Serve altro per rilanciare un sistema che rappresenta un pezzo fondamentale del nostro made in Italy in termini economici, di benessere e di crescita sociale e culturale. Ma la modifica della legge è necessaria per aggiornare una legislazione che risente del tempo e delle nuove competenze che si vogliono affidare ai parchi (le funzioni che avevano le province, la gestione dei siti natura 2000, la sorveglianza dopo il passaggio del CFS ai Carabinieri ad esempio), per poter gestire al meglio i successi nel campo della conservazione della biodiversità (si salvano dall’estinzione i camosci ma cresce anche la presenza di cinghiali e di altre specie invasive), per promuovere l’agricoltura biologica e frenare il consumo di suolo e produrre beni e prodotti agricoli riducendo le emissioni in atmosfera e il consumo di risorse naturali. La modifica della legge deve servire anche per sburocratizzare gli enti che gestiscono i parchi, per rendere migliore la vita dei cittadini che vivono nelle aree protette e per gli operatori economici che vi lavorano. Per questo abbiamo bisogno di una classe dirigente nei parchi preparata e capace di cogliere le nuove sfide. Una classe dirigente rinnovata e slegata dalle logiche politicistiche. Come Legambiente diciamo che si parta dunque con l’abolizione dell’albo dei direttori dei parchi (l’associazione ambientalista da sempre propone addirittura una gara ad evidenza pubblica sul modello di quello fatto per i direttori dei musei nazionali), si apra la governance ai giovani e alle donne (la composizione di genere e generazionale dell’attuale gruppo dirigente è davvero significativa di quanto i parchi siano sistemi chiusi). Si intervenga sulla deriva localistica che rischia di soffocare la vita dei parchi e che è frutto della cattiva politica, sul rilancio di uno strumento di programmazione e di finanziamento del sistema nazionale delle aree naturali protette (compresi i parchi regionali che in questi anni sono stati abbandonati alla deriva dallo Stato e dalle Regioni), nella valorizzazione dei servizi ecosistemici e sull’autofinanziamento che possono garantire i parchi, sulle nomine di esperti troppe volte scelti tra le seconde file delle amministrazioni locali, sull’assalto di bracconieri e incendiari, sull’intollerabile ritardo nell’approvazione di piani e dei regolamenti dei parchi, sullo scaro ruolo che hanno le Comunità del parco e sulla mancanza di istituti di partecipazione dei cittadini, sull’aggiornamento della normativa per la tutela del mare e di come finanziare adeguatamente le Aree marine protette.

La riforma della legge deve ripartire da qui: riconnettere le comunità locali con l’ambiente, la bellezza e la biodiversità, sentendosi allo stesso tempo protagoniste dell’enorme sforzo nazionale e globale che l’Italia e l’intera umanità devono compiere per impedire l’estinzione di massa della biodiversità e il riscaldamento del pianeta, per salvare la casa comune della quale le aree protette sono le fondamenta sempre più indispensabili.

Nella predetta cornice, su cu vorremmo disporre di opportune sedi di confronto e di approfondimento, avanziamo di seguito alcune proposte puntuali di correzione e modifica del testo approvato dal Senato:

GOVERNANCE E PARTECIPAZIONE

E’ necessario un riparto chiaro dei ruoli della governance nei Parchi. Deve essere chiara la promanazione nazionale del Presidente e va attribuita al Consiglio Direttivo la nomina del Direttore attraverso una selezione pubblica e superando l’albo degli idonei. Occorre ridurre i componenti per i Consigli direttivi dei parchi che interessano pochi comuni, e garantite competenze per la nomina dei rappresentanti dei Ministeri e delle Associazioni ambientaliste. Deve essere previsto il Revisore dei Conti unico. Devono aumentare le competenze della Comunità del Parco e prevedere strumenti di partecipazione dei cittadini e delle istituzioni scientifiche. La vera malattia mortale per i Parchi sono i Commissariamenti, soprattutto quando prodotti da una confusione di ruoli, responsabilità e aspettative, e deve essere sancita la incompatibilità tra la funzione di Presidente e ruoli amministrativi o politici.

  1. a) In buon sostanza, il Presidente deve essere chiara emanazione del più elevato livello del Governo nazionale, come peraltro succede in tutti gli Enti nazionali, e deve avere competenze specifiche per la funzione da svolgere. La soluzione proposta nell’AC 4144 ha tratti di farraginosità e non è esente da profili di dubbia legittimità. Peraltro, l’attuale stesura sembra mirare a compensare necessità politiciste, vedi la ricollocazione di politici non eletti o pensionati anticipatamente. Modificare l’articolo 4, comma 1 lett. a)
  2. b) Il maggior peso dei territori nel Consiglio Direttivo del Parco deve accompagnarsi ad una più netta rappresentatività dei componenti nazionali. Invece, gli esperti dei Ministri dell’ambiente e delle politiche agricole scaturiscono troppo spesso da esigenze localistiche e di appartenenza politica, minando l’equilibrio tra le giuste rappresentanze locali e la vocazione nazionale dei parchi nazionali. Modificare l’art. 4, comma 8-bis, 8-ter, lett. a) e b)
  3. c) Vista la esiguità dei bilanci dei Parchi appare eccessiva la previsione di un Collegio per i revisori dei conti, mentre appare più opportuno prevedere il Revisore unico. Modificare l’articolo 2, lett. c)
  4. d) Il Direttore del parco è figura essenziale per garantire innanzitutto il corretto e costante buon funzionamento dell’Ente parco, nell’ordinario perseguimento delle finalità di tutela, oltre che per assicurare la piena attuazione delle politiche e degli obiettivi stabiliti dagli organi del parco. Occorre quindi garantire la nomina di soggetti che abbiano conoscenza e esperienza di gestione di enti e uffici in materia ambientale e territoriale. Per il reclutamento di questa figura si chiede di superare l’attuale Albo degli idonei e procedere a una selezione attraverso un bando pubblico. Modificare ’art. 4, comma 11, lett. d),
  5. e) Occorre rafforzare il ruolo della Comunità del parco affidandole nuove funzioni, anche alla luce della soppressione del Piano pluriennale economico e sociale, e modificando la composizione per allargare la partecipazione dei cittadini e del partenariato economico e sociale alla vita del Parco attraverso una Consulta del parco di cui fanno parte rappresentanti del partenariato economico e sociale locale. Modificare i commi 1 e 2 dell’art. 10 sostituire
  6. f) Per rafforzare le competenze tecnico-scientifiche, i Parchi devono prevedere un apposito Comitato Tecnico-Scientifico di consulenza per supportare le scelte del Consiglio direttivo. Modificare l’art. 9

I PARCHI E LA TUTELA DELLA BIODIVERSITA’

Occorre sottolineare le funzioni che svolgono le aree protette per la tutela della biodiversità e rimarcare che sono lo strumento più adeguato per frenarne la perdita. Perciò è necessario garantire la gestione coordinata delle aree protette e dei siti della Rete Natura 2000, riconoscendo queste aree come parte integrante del sistema delle aree protette, e dare piena attuazione alla legislazione nazionale ed europea sulla natura e la biodiversità. E’ fondamentale rilanciare le politiche di sistema, ad esempio prevedere un Piano d’Azione per attuare la Convenzione degli Appennini, e prevedere una classificazione per le aree individuate attraverso Convenzioni internazionali, Direttive Comunitarie e programmi Unesco. Modificare il comma 2 dell’art.1, art1-bis, il comma 5-ter dell’art.2;

REGOLAMENTO

E’ importante che il Regolamento del parco sancisca alcuni divieti e ne chiarisca altri, tali divieti devono essere estesi anche alle aree contigue. Ad esempio il divieto di esercitazioni militari, la prospezione e la ricerca per la coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, l’utilizzo di droni e il transito fuoristrada con mezzi a motore se non autorizzato Modificare l’art.11, comma 1, comma 2 punto i), comma 2-bis punti o b), h), i)

AUTOFINANZIAMENTO

E’ opportuno individuare nuove forme di finanziamento aggiuntivo valorizzando il contributo che offrono i servizi ecosistemici nelle aree protette, prevedendo il pagamento di royalties per le attività esistenti e già autorizzate, con l’accortezza però che le risorse non vadano direttamente ai singoli Parchi ma confluiscano in un Fondo nazionale presso il Ministero dell’Ambiente che successivamente le ripartisce a tutte le aree protette per finanziare attività di conservazione della biodiversità. Il pagamento delle royalties deve essere prevista anche per gli impianti già esistenti nelle aree contigue. Nel testo approvato al Senato occorre individuare i criteri omogenei per tutte le opere/attività e aggiungerne alcune attività che sono state tralasciate (impianti per la captazione di acque minerali e impianti di risalita, funivie e cabinovie). Si considerino anche i Parchi tra i soggetti destinatari dei beni requisiti alla criminalità organizzata.

Modificare all’art.8 i commi 1-bis) 1-ter) 1-quinquies) 1-sexies) 1-septies) 1-octies) 1-undecies) 1- quinquiesdecies) 1-sexiesdecies)

AREE PROTETTE MARINE

La struttura di governo delle aree marine protette è inadeguata e non coerente con le competenze e le prerogative che lo Stato assegna a queste realtà che devono perciò assumere una maggiore dignità istituzionale considerando che insistono anche su ambiti demaniali. Sancire il superamento della Commissione di riserva, e lasciare al Ministero dell’Ambiente la cura di individuare il modello di Consorzio più adeguato alle diverse situazioni, evitando il ricorrere di strumentalizzazioni e di instabilità nei casi in cui la gestione sia affidata a un solo ente locale. E’ quindi necessaria la scelta dei consorzi di gestione per le aree protette marine, con alcune criticità da correggere:

a) non va bene assumere la scelta dei consorzi “salvo che per comprovati motivi che ne impediscano la costituzione”. In tal modo si rischia di dare un forte potere di ricatto a ciascuno dei componenti potenziali del consorzio, innanzitutto agli enti locali più direttamente interessati. b) neanche si può limitare il consorzio alle sole aree protette marine di nuova istituzione. c) occorre tenere conto si alcune specifiche esperienze gestionali di successo (es. Miramare, Baia e Gaiola) che rischiano di essere travolte da una eccessiva burocratizzazione, perciò, per queste specificità, il Ministero dovrà curare l’individuazione dei soggetti che faranno parte del Consorzio Inoltre, andrebbe garantito al settore un adeguato e costante flusso di dotazioni finanziarie, da triplicare nella consistenza. Infine, merita attenzione il tema delle aree marine protette contigue ai parchi regionali, ove al fine di conseguire i migliori standard di tutela ambientale della fascia costiera interessata si rende necessaria l’adozione di una gestione coordinata e unitaria. Modificare l’articolo 11, comma 1, punto 2;

POTENZIAMENTO DELLE FUNZIONI ISTITUZIONALI

Con la legge in questione il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare è chiamato a svolgere un ruolo di maggiore prossimità e guida del sistema delle aree protette, cui non corrisponde un adeguamento delle strutture e delle forze operative interne qualificate. La positiva attribuzione di funzioni di supporto all’ISPRA in materia di aree protette deve trovare una sintesi unitaria che non produca inutili e disorganiche dispersioni di forze. Conseguentemente, occorre prevedere modalità operative che rafforzino in un quadro unitario le funzioni istituzionali di affiancamento e guida del sistema delle aree protette prevedendo il distacco presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di un adeguato contingente di esperti qualificati, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.

Modificare l’articolo 1, comma 1, lett. b) punto 9 quater

PIANIFICAZIONE E AREE CONTIGUE

E’ opportuno intervenire per rendere il processo di adozione e approvazione del Piano del parco più veloce e più efficace, per questa ragione è opportuno avere un solo atto pianificatorio prevedendo che il Piano del parco assorba anche i contenuti del Piano pluriennale economico e sociale. E’ necessario avere tempi certi per l’approvazione del Piano da parte delle Regioni, e prevedere l’attivazione del principio del silenzio-assenso con i poteri sostitutivi del Ministero dell’Ambiente in caso di ritardi. E’ utile la norma che permette ai Parchi di individuare le aree contigue, ma l’intesa preventiva con le Regioni appare una contraddizione da eliminare.

Modificare l’art.20-bis punto 5 del comma 8, e l’art.32 comma 2

RISERVE NATURALI STATALI

E’ opportuno e coerente che la gestione delle Riserve naturali dello Stato all’interno ai territori dei parchi e ad essi contigue, in ottemperanza di quanto già previsto dalla legge 394/91, passi agli Enti parco anche attraverso l’assorbimento degli organici preposti e inquadrati nel Corpo Forestale dello Stato.

Modificare l’ar.31 commi 1 e 2

COMITATO NAZIONALE PER LE AREE PROTETTE

Non si può condividere la perdurante esclusione delle aree protette regionali dalle attenzioni del Parlamento e del Governo, pur consapevoli della diversa cornice istituzionale che inquadra e regola le aree protette nazionali rispetto a quelle regionali. Resta comunque l’esigenza fisica e naturalistica di promuovere idonee politiche di sistema per la tutela e la valorizzazione della biodiversità italiana, innanzitutto presente nelle aree protette nazionali e regionali, a partire da un panorama conoscitivo unitario. Anche per evitare le derive in atto in alcune Regioni (vedi il Veneto) che decidono di smantellare le aree protette regionali in violazione di normative nazionali ed europee, creando criticità per raggiungere gli obiettivi previsti dalla Strategia nazionale per la biodiversità. Il Comitato nazionale per le aree protette deve dedicarsi anche alle aree protette regionali.

Conseguentemente, si chiedono integrazioni e modifiche all’articolo 18 comma 1, punto 2 lett d) punti 3,4 e 5

NECESSITÀ DI INTEGRAZIONE TRA COMITATO NAZIONALE PER LE AREE PROTETTE, COMITATO PARITETICO PER LA BIODIVERSITÀ E COMITATO PER IL CAPITALE NATURALE

E’ una capacità tipicamente italiana il frammentare e suddividere in mille rivoli elementi strutturalmente unitari di una medesima materia. La proliferazione di Comitati che vagliano ed esaminano le problematiche della natura e della biodiversità comporta subito un obbligo di sintesi e di unitarietà. Anche per rafforzare l’attenzione del Paese sui temi della natura, di cui i Parchi sono la vetrina e la migliore rappresentazione, è d’obbligo promuovere sintesi e azione unitaria tra i tre Comitati nazionali che trattano di aree protette, biodiversità e capitale naturale.

Modificare l’art. 25,

PARCO DEL DELTA DEL PO

La proposta di legge in argomento, all’articolo 27 prevede la creazione di un nuovo, ennesimo modello di parco nazionale speciale, il Parco sovraregionale d’interesse nazionale. Un incredibile, e indecifrabile, mescolamento di ruoli nazionali e regionali, con in più un pesante potere di diktat posto in capo alle Regioni (il mancato raggiungimento dell’intesa con le Regioni preclude l’adozione del decreto legislativo…). Non è sostenibile. Verrebbe così ulteriormente incentivato il continuo logorìo del modello dei parchi della legge quadro, culminato nella pesante vicenda del Parco dello Stelvio. In più, ora anche il Ministero dei beni culturali diverrebbe parte fondante dell’iter istitutivo di un Parco nazionale. In barba alla semplificazione e dell’ammodernamento cui dovrebbe mirare la proposta di legge in argomento. Insomma, se da una parte c’è uno sforzo generale per semplificare e ammodernare il sistema dei parchi, chiarendo e distinguendo al meglio i ruoli e le funzioni delle Amministrazioni coinvolte in un Parco nazionale (in tema di governance, per es.), dall’altra si avvia un’ennesima operazione che potrebbe minare ulteriormente il sistema dei parchi nazionali, un ennesimo riferimento per le spinte localistiche e centrifughe che continuano a affiorare.

Si chiede la soppressione dell’articolo 27.

GUDE UFFICIALI DEL PARCO

L’attuale formulazione dell’articolo 14 sul titolo di guida parco, è troppo breve, confusa e priva di ogni dettaglio utile alla comprensione ed ha generato negli anni interpretazioni fantasiose e conflitti. La norma in questione è oggi superata e bisognosa di una maggiore articolazione che la interpreti e la definisca meglio, stabilisca regole, competenze, formazione, modalità e caratteristiche necessarie per poter svolgere la funzione di guida del parco e prevedere, con le stesse caratteristiche, anche la possibilità di fare svolgere nei parchi attività di Vigilanza ambientale a giovani e volontari.

Modificare l’articolo 14.

Legambiente