EU-ETS, il mercato europeo delle emissioni ha 10 anni. Ha un futuro?

Un intervento tratto dal blog di Carlo Carraro, Direttore International Center for Climate Governance

[21 maggio 2015]

quote emissioni

Si festeggia quest’anno, con un importante convegno all’Istituto Europeo di Firenze il 21 maggio, il decimo anniversario del mercato Europeo dei permessi di emissione (European Union Emissions Trading Scheme EU-ETS), il più esteso mercato del carbonio esistente ad oggi.  Vi proponiamo questo interessante contributo di  Carlo Carraro, Direttore International Center for Climate Governance, tratto dal suo blog

 

L’EU-ETS, disegnato per rispettare gli obiettivi di riduzione delle emissioni europee di gas a effetto serra nel modo più efficiente e meno costo, prevede un tetto massimo (cap) alle emissioni  aggregate  permesse ai settori europei più inquinanti (primi tra tutti l’industria pesante e quella energetica) durante periodi di tempo predefiniti. Una certa quantità di “permessi di emissione” (ciascuno corrispondente ad una tonnellata di CO2 equivalente) viene distribuita (in alcuni casi gratuitamente, in altri attraverso delle aste) ai principali emettitori, che possono poi scambiarli con gli altri soggetti partecipanti al mercato. Comprera’ permessi l’impresa piu’ inquinante che cosi’ paghera’ il prezzo delle proprie emissioni. La quantità totale di emissioni consentite è determinata da un’autorità esterna, per rispettare il vincolo ambientale, ma l’allocazione dei permessi e’ determinato dal mercato, ottimizzando così l’efficienza nella riduzione delle emissioni: ogni impresa puo’ infatti scegliere se investire nella riduzione delle proprie emissioni adottando migliori tecnologie, ed eventualmente vendere l’eccesso di permessi che rimane a sua disposizione, o se comprare i permessi da altri operatori del mercato, pagando quindi per l’inquinamento prodotto. La scelta di ciascun operatore dipende dalla differenza tra il proprio costo marginale di abbattimento di una tonnellata di emissioni e il prezzo di un permesso.

Con questo sistema, l’EU-ETS ha dato vita al primo e più grande mercato delle emissioni di carbonio, che costituisce una esperienza preziosa per i sistemi di mercato del carbonio che continuano a nascere in tutto il mondo. Questi dieci anni sono stati quindi un’esperienza di apprendimento positiva e di successo, ma hanno fatto emergere diversi punti deboli del sistema, analizzati in questo post insieme ai piani di miglioramento previsti per il futuro.

Una cattiva allocazione dei permessi

L’EU-ETS ha spesso sofferto di uno squilibrio notevole tra l’offerta e la domanda di permessi sul mercato. Nel primo periodo (2005-2007), a causa dell’inesattezza dei dati sulle emissioni forniti da diversi Paesi, dati su cui si basava l’allocazione stessa dei permessi, sono stati ripartiti permessi in eccesso. I permessi in eccesso al termine di quella prima fase (che ha rappresentato un banco di prova e apprendimento), non essendo trasferibili a quella successiva, non sono per fortuna all’origine del surplus di permessi sul mercato che vediamo oggi. Tuttavia, la non trasferibilità (banking) dei permessi da una fase all’altra ha prodotto un forte calo del loro prezzo (alla scadenza i permessi non avevano piu’ alcun valore), con conseguenze negative sulla credibilità dell’ETS Europeo e sulle aspettative degli investitori, soprattutto nel settore energetico, che in base al prezzo del carbonio decidono se e quanto investire in tecnologie ed energie a basso contenuto di carbonio.

Durante il secondo periodo (2008-2012), una combinazione di crisi economica e politiche sulle rinnovabili e l’efficienza energetica non coerenti, ha prodotto ancora una volta un’eccedenza di permessi di emissione sul mercato, aggravata dal fatto che, nelle prime due fasi dell’ETS Europeo, la maggior parte dei permessi sono stati distribuiti gratuitamente anziché messi all’asta.

La vendita tramite meccanismo d’asta (auctioning), principale criterio allocativo dei permessi nel terzo periodo (2013-2020), ha infatti migliorato l’efficienza del mercato, riducendo il numero di permessi distribuiti gratuitamente (scesi al 43% delle emissioni rispetto alla quasi totalità dei periodi precedenti).

Ma l’eccesso di offerta di permessi interna al mercato non è la sola causa del crollo dei loro prezzi sul mercato europeo. Vi contribuisce anche l’afflusso di crediti internazionali generati da altri meccanismi (tra cui il Clean Development Mechanism e la Joint Implementation, i meccanismi flessibili previsti dal Protocollo di Kyoto del 1997).

L’eccesso di offerta di permessi sul mercato, facendo scendere il prezzo del carbonio, mina il mercato EU-ETS nella sua ragion d’essere, poiché disincentiva gli investitori a cercare alternative tecnologiche e organizzative a basse emissioni di carbonio.

Rigidità del sistema

In una situazione di basso prezzo dei permessi a causa di un eccesso nell’offerta, la rigidità del mercato ETS non ha aiutato. Il tetto massimo di emissioni è definito, nell’ETS Europeo, per ogni periodo di scambio. Trattandosi di un meccanismo di mercato basato sul principio della domanda e dell’offerta, l’EU-ETS, per operare con maggior successo, dovrebbe potersi aggiustare con flessibilità soprattutto nel livello massimo di emissioni consentite. L’incapacità di farlo ha finora contribuito in modo significativo alla sovrallocazione dei permessi che ora caratterizza l’EU ETS inducendo un livello di prezzo del carbonio troppo basso. Nonostante, nel 2013, sia stato introdotto un certo grado di flessibilità, il cap rimane ancora piuttosto statico.

Guardando alla domanda, il banking e borrowing, consentendo una flessibilità intertemporale nella gestione dei permessi, appianerebbero le marcate differenze della domanda tra periodi i diversi periodi di funzionamento dell’EU ETS. Dal lato dell’offerta, sono diverse le opzioni discusse per aumentare la flessibilità. La prima, che però risolve il problema solo temporaneamente, è ilbackloading: una quota dei permessi in eccesso viene rimossa dal mercato e reintrodotta in un secondo momento. La seconda, la Market Stability Reserve, approfondita in seguito, fornisce invece una risposta più completa per regolare l’eccesso di permessi in tempi brevi ma con una visione di più lungo periodo. Una recente proposta di alcuni membri del Parlamento europeo, approvata dalla Presidenza Lituana e a breve dal Parlamento europeo, lega l’idea del backloading con la Market Stability Reserve prevedendo che le 900 milioni di tonnellate di carbonio “backloaded” e le 600 milioni di tonnellate di carbonio non ancora utilizzate finiscano tutte nella Market Stability Reserve anziché essere reintrodotte nel mercato nel 2021. Questa e’ una importante novità che rafforza il mercato europeo delle emissioni.

Un unico prezzo

Alcuni settori (in particolare il settore energetico, con il 64% delle quote assegnate) e alcuni Paesi (come la Germania e la Polonia) hanno un’influenza maggiore di altri sul mercato EU-ETS. Questo aspetto va considerato per evitare il potenziale abuso di potere di mercato da parte di settori e Paesi dominanti: il settore energetico fissa infatti i fondamentali dell’intero mercato, e questo ostacola il raggiungimento della modalità ottimale di riduzione delle emissioni per gli altri attori. Una soluzione a questo problema potrebbe essere quella di fissare un prezzo del carbonio che sia parzialmente determinato dall’intensità carbonica o da altri parametri legati alla produzione in un particolare settore.

Combinare il cap di emissioni assolute con un indicatore (relativo) dell’intensità di carbonio sarebbe utile  per il futuro dell’EU-ETS. Guardare solamente alla riduzione delle emissioni assolute non consente infatti di comprendere in che misura essa sia legata allo sviluppo di tecnologie low carbone in che misura sia legata ad altri fattori, come ad esempio un rallentamento dell’economia. E’ questo il problema che si verificò nella Fase II dell’EU-ETS, con la crisi economica del 2008/2009. Poiché, per essere veramente efficace nel lungo termine, l’EU-ETS deve impostare incentivi per l’introduzione di alternative a basse emissioni di carbonio, il sistema beneficerebbe di una metrica basata sull’intensità di carbonio che possa misurare tali progressi.

Espandere le emissioni coperte dal mercato

In linea con l’obiettivo di lungo termine di ridurre le emissioni globali di gas ad effetto serra, l’Unione Europea ha riconosciuto l’importanza di connettere il proprio mercato ETS con altri mercati e metodi di tariffazione del carbonio. Tuttavia, per evitare il carbon leakage, questo processo dev’essere gestito con attenzione. Con la direttiva 2004/101/ED, l’UE ha voluto collegare il sistema comunitario con i meccanismi flessibili del protocollo di Kyoto, cercando di ridurre la probabilità che si verificasse carbon leakage attraverso l’attribuzione di crediti sulla base di singoli progetti. Il Clean Development Mechanism permette alle imprese dei Paesi con vincoli di emissione di realizzare progetti per la riduzione delle emissioni di gas serra nei Paesi in via di sviluppo, in cui non vigono vincoli di emissioni, e guadagnare così i corrispondenti CER (Certified Emission Reductions), commercializzabili da un operatore solo per il 15% del totale di permessi a lui assegnati. La Joint Implementation consente ai Paesi con vincoli di emissione di realizzare progetti per la riduzione delle emissioni in altri Paesi con vincoli di emissioni. I crediti associati a questo meccanismo sono gli Emission Reduction Units.

Guardando al futuro

Questi dieci anni di mercato del carbonio hanno permesso all’EU-ETS non solo di rispettare gli obiettivi di riduzione delle emissioni europee di gas ad effetto serra nel modo più efficiente e conveniente, ma anche di facilitare la nascita di questo processo negli altri Paesi.

Ma il processo di apprendimento non e’ finito e il dibattito sul futuro dell’EU ETS e’ ancora aperto. Il principale tema in discussione riguarda la Market Stability Reserve (MSR), introdotta per garantire un costante aumento del prezzo del carbonio e reintrodurre così la fiducia degli investitori nel mercato delle emissioni come strumento per dare un vero segnale di prezzo che orienti le scelte sia nel breve ma soprattutto nel lungo periodo. LA MSR dovrebbe regolare automaticamente il volume annuo dei permessi di emissione disponibili sul mercato: dal 2019, qualora il loro numero dovesse superare gli 833 milioni, sarà rimosso un numero di permessi pari al 12% di quelli in circolazione due anni prima. Nel caso in cui i permessi in circolazione calassero al di sotto di 400 milioni, la MSR rilascerà 100 milioni di permessi. Per com’è ora il sistema EU-ETS, il limite inferiore dei permessi in circolazione non risulta essere rilevante, ma è importante averlo stabilito per garantire la stabilità del sistema nel lungo termine. La MSR mira quindi a ripristinare un prezzo che stimoli gli investimenti in energie a basso tenore di carbonio. Il piano presenta tuttavia ancora dei punti deboli.

In primo luogo, è importante notare che l’inclusione della MSR nel mercato EU-ETS non significa adottare obiettivi di riduzione delle emissioni piu’ ambiziosi. Il fattore di riduzione lineare (ovvero il tasso al quale viene progressivamente ridotto il cap) resterà dell’1,74% l’anno fino al 2020 e crescerà al 2,2% negli anni successivi, come gia’ previsto. L’aumento del fattore lineare di riduzione fino al 2,6% avrebbe aiutato sia nel definire un prezzo del carbonio piu’ adeguato, sia nel raggiungere gli ambiziosi obiettivi fissati dall’Unione Europea per il 2030.

In secondo luogo, considerando l’attuale surplus di permessi sul mercato, l’EU-ETS dovrà rimuoverne un numero pari al 12% annuo a partire dal 2018. Ma a tale velocità, per ripulire il mercato dalla forte eccedenza di permessi (due miliardi e oltre) ci vorrebbero 10-15 anni. In altre parole, ci vorranno 10-15 anni per tornare a una situazione in cui il mercato possa funzionare in modo efficiente. Di conseguenza appare necessario aumentare il tasso di rimozione di permessi dal mercato almeno fino a quando il mercato avrà raggiunto l’equilibrio.

La buona notizia e’ la recente proposta del Parlamento europeo (approvata il 5 maggio 2015 dalla Presidenza Lituana) di trasferire nella Market Stability Reserve 900 milioni di permessi, in origine tolti dalla Fase III, ma di cui era prevista la reintroduzione nel mercato nel 2021, all’inizio della Fase IV. Questa e’ una proposta importante per l’EU ETS. Il picco improvviso dell’offerta che sarebbe risultato dalla reintroduzione nel mercato di questi 900 milioni di permessi avrebbe rovinato i progressi fatti verso un mercato stabile in grado di fornire  chiari e costanti segnali di prezzo agli investitori. In aggiunta vanno nella Market Stability Reserve anche i 600 milioni di permessi non ancora distribuiti nella Fase III.

In terzo luogo, dopo un ampio dibattito, la commissione ENVI del Parlamento Europeo ha anticipato la data di introduzione della MSR dal 2021 al 2019. Tuttavia, dal momento che è necessaria una rapida riduzione dell’eccesso di permessi, tale data dovrebbe essere anticipata ulteriormente (Germania e Regno Unito premono per anticiparla al 2017).

 

Oltre la Market Stability Reserve

La MSR darà quella stabilità che manca all’EU-ETS, ma non può essere l’unico antidoto, perché c’è sempre la possibilità che si verifichino recessioni economiche o altri fattori esterni che possono interferire con l’equilibrio tra domanda e offerta di permessi. Deve quindi essere integrata con altre misure per aumentare la solidità del sistema. Proprio per reagire ai fattori esterni che possono interferire con il mercato, anche il cap deve essere flessibile in modo che il prezzo del carbonio possa mantenere una certa stabilità quando dovessero verificarsi variazioni inattese sia da parte della domanda che dall’offerta.

Un’ulteriore considerazione riguarda la distribuzione dei permessi tra i partecipanti al mercato. In un rapporto del 2014, Ecofys suggeriva l’idea di un’allocazione dinamica dei permessi basata sui livelli di produzione attuali, anziché quelli storici, che preveda un fattore di correzione da applicare al termine di ogni anno. In questo sistema, la New Entrance Reserve sarebbe sostituita dall’Allocation Supply Reserve, che permetterebbe di assorbire i permessi insufficienti o in eccesso associati a nuovi operatori del mercato. Questo approccio basato sulle prestazioni effettive sarebbe di certo più efficiente rispetto a quello su base storica e incoraggerebbe un’innovazione tecnologica a basse emissioni di carbonio. Tuttavia, resta vivo il rischio di carbon leakage, rischio che va mantenuto sotto controllo e che diventerà sempre più importante con lo sviluppo dell’EU-ETS e della sua integrazione con altri mercati del carbonio negli US e in altri paesi.

A che punto siamo

L’Unione Europea si sta impegnando per riformare il sistema ETS e, di conseguenza, per ripristinare la fiducia degli investitori nel mercato. Anche se lo sforzo e la perseveranza nel cercare di fornire un meccanismo di definizione del prezzo del carbonio affidabile sono più che apprezzabili, un progetto di questa portata avrà continuamente bisogno di essere perfezionato per essere efficace. Guardando al futuro, dobbiamo fare in modo che la MSR funzioni in modo ottimale (entrando in funzione il prima possibile e adottando un fattore di riduzione lineare ambizioso) e che sia integrata con altri miglioramenti (ad esempio una maggiore flessibilità del tetto massimo di emissioni). Gli investitori sono molto sensibili al minimo cambiamento nelle politiche pubbliche: se vogliamo inviare loro un chiaro segnale è fondamentale fornire rigorose informazioni sui miglioramenti previsti, comunicando con chiarezza la linea d’azione definita e da cui la politica non devierà. Un’azione decisa e coerente incoraggerà gli investimenti in tecnologie a basse emissioni, obiettivo per cui l’UE-ETS è stato istituito.

A dieci anni dalla sua nascita, l’EU-ETS può essere considerato una politica ambientale di successo. L’Europa si e’ dimostrata capace di una innovazione fondamentale nel processo di controllo delle emissioni di gas a effetto serra. Gli elementi di imperfetto funzionamento del mercato non possono essere usati come argomento per sminuire l’importanza di quanto gia’ conseguito. Tuttavia, questo decimo anniversario, oltre ad essere l’occasione per celebrare i successi ottenuti, deve essere anche un’opportunità per identificare i principali cambiamenti necessari a strutturare l’EU ETS in modo più efficace. Legare l’ETS Europeo con altri mercati simili, monitorare in modo flessibile le offerte dei permessi e garantire una coerenza con le altre politiche climatiche europee (in particolare, con le sovvenzioni alle energie rinnovabili) sono probabilmente le azioni più urgenti su cui lavorare.

 Carlo Carraro

Direttore International Center for Climate Governance