La bonifica dei siti contaminati nel Dlgs 152/2006, spiegata

[1 agosto 2018]

Nell’ambito del riordino della disciplina ambientale, il Dlgs 152 del 2006 ha rielaborato anche la disciplina bonifica dei siti contaminati, abrogando in primo luogo l’art. 17 del Dlgs 22 del 1997 e le sue norme applicative (D.M. 471 del 1999).

La cit. disciplina costituisce il Titolo V della parte quarta del testo in materia ambientale e si articola in 15 articoli e 5 allegati, oltre agli articoli relativi alle disposizioni transitorie e finali (art. 265 e art. 266).

Le  norme del Dlgs 152  sono qualitativamente assai differenti dalle previgenti e recano il segno di un orientamento legislativo quasi del tutto diverso da quello che aveva ispirato l’art. 17 del Dlgs 22 del 1997 e le sue norme applicative (D.M. 471 del 1999). È stato infatti radicalmente modificato, in primo luogo, l’ambito di applicazione della norma in materia di bonifiche.

Principi e campo di applicazione

Gli articoli  239 e seguenti  disciplinano gli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati e definiscono le procedure, i criteri e le modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie per l’eliminazione delle sorgenti dell’inquinamento e comunque per la riduzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti, in armonia con i principi e le norme comunitari, con particolare riferimento al principio “chi inquina paga”.

Le disposizioni in materia di bonifica non si applicano: a) all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del  decreto 152 (in tal caso qualora, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale);  b) agli interventi di bonifica disciplinati da leggi speciali, se non nei limiti di quanto espressamente richiamato dalle medesime o di quanto dalle stesse non disciplinato.

Sotto tale profilo si veda in giurisprudenza:

Core di Cassazione Penale Sez. III, 8 Marzo 2007, Sentenza n. 9794

“Ai sensi dell’art. 239 D.Lgs. 152/2006, la disciplina in tema di bonifica di siti contaminati contenuta nel titolo V della parte IV dello stesso decreto non si applica all’abbandono dei rifiuti. In tal caso, qualora a seguito di rimozione, d’avvio al recupero o di smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area al fine di verificare la eventuale necessità di effettuare la bonifica o il ripristino ambientale ai sensi dello stesso titolo V. Quindi, la procedura per la bonifica o il ripristino deve essere attivata solo dopo che venga accertato il superamento dei livelli di attenzione.” 

Il legislatore ha chiaramente affermato che le operazioni di bonifica o meglio le operazioni necessarie per l’eliminazione delle sorgenti dell’inquinamento e comunque per la riduzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti debbono essere eseguite in armonia con il principio comunitario “chi inquina paga”. Sotto tale profilo la giurisprudenza amministrativa ha affermato:

T.A.R. SICILIA, Catania, Sez. I – 20 luglio 2007, n. 1254

“A seguito dell’ entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, non può più dubitarsi della piena vigenza del principio “chi inquina paga”. Invero, prima della riforma della materia operata per mezzo del Decreto legislativo 3-4-2006, n. 152 (“Norme in materia ambientale”) emanato in attuazione alla legge delega 15.12.2004, nr. 308, non mancavano oscillazioni tra pronunce tese a sostenere che tale principio avesse meramente valore programmatico e fosse insuscettibile di trovare applicazione nell’Ordinamento statuale interno, e pronunciamenti di segno opposto, questi ultimi prevalenti soprattutto nella giurisprudenza penale (cfr. T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 03 marzo 1999 , n. 86, in tema di tassa sullo smaltimento dei rifiuti; TAR Emilia Romagna, Bologna, I, 05 aprile 2001 nr. 300; favorevole, Cass. Penale, III, 24 aprile 1995, nr. 7690; 13 ottobre 1995, nr. 11336). Essendo stato però introdotto, anche formalmente, con il predetto d.lgs 152/2006, nell’ordinamento statuale interno, in recepimento di specifica direttiva comunitaria, (direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, che, in vista di questa finalità, «istituisce un quadro per la responsabilità ambientale» basato sul principio «chi inquina paga», a sua volta fondata sull’art. 174,comma 2, del Trattato istitutivo delle Comunità Europee), il principio “chi inquina paga”, proprio in quanto principio, deve trovare applicazione in tutti i procedimenti amministrativi. Quindi anche sotto questo profilo, non può considerarsi legittimo l’accollo indifferenziato delle attività e degli oneri di bonifica di un sito contaminato sui produttori che in esso operano, senza il preventivo accertamento, con procedimento partecipato, delle relative responsabilità per l’inquinamento riscontrato.”

Il sito contaminato e potenzialmente contaminato 

Con l’entrata in vigore del Dlgs 152 del 2006 anche in Italia, come già nella maggior parte dei paesi europei ed extraeuropei, si è passati da un criterio meramente tabellare per l’individuazione di un sito contaminato (sistema adottato dal DM 471 cit.), ad un criterio misto, e cioè valori tabellari di screening e, ove superati, applicazione dell’analisi assoluta di rischio per individuare se sussiste un rischio concreto ed attuale per la salute dell’uomo e dell’ambiente, e se la conclusione è affermativa si passa ad una ulteriore applicazione dell’analisi assoluta di rischio, per individuare gli obiettivi di bonifica per i suoli, in funzione del destino d’uso del suolo stesso, e per le acque.

La definizione di sito è rimasta quasi uguale : “a) sito: l’area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee) e comprensiva delle eventuali strutture edilizie e impiantistiche presenti;”, mentre è cambiata notevolmente quella di sito inquinato, che diviene sito contaminato e precisamente: “e) sito contaminato: un sito nel quale i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR), determinati con l’applicazione della procedura di analisi di rischio di cui all’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, risultano superati;”.

Quindi un sito contaminato è un sito dove si è già accertato un rischio sanitario e ambientale, tramite applicazione della procedura di analisi di rischio, per la quale nell’Allegato 1 del Titolo V si fissano alcuni criteri applicativi.

Come già nel DM 471/1999, anche nel Decreto 152 non viene fatto assolutamente cenno a criteri statistici per accertare i superamenti delle soglie (prima tabellari) ora ricavate dall’analisi di rischio, così come è sufficiente che vi sia un superamento della CSR anche per un solo parametro, per fare entrare il sito tra quelli contaminati (potenzialmente).

Per quanto concerne la definizione di sito potenzialmente contaminato,

Il Decreto 152  definisce invece:“ d)  sito potenzialmente contaminato: un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR);”. La norma vigente afferma in modo deterministico che un sito è potenzialmente inquinato quando vi è un superamento della CSC, cioè un superamento dei valori tabellari riportati nell’allegato 5.

Concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) e concentrazioni soglia di rischio (CSR)

Nell’art. 240 vengono poste in essere due fondamentali  nozioni, non presenti nel DM 471/1999, e precisamente:“ b) concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio sito specifica, come individuati nell’Allegato 5 alla parte quarta del presente decreto. Nel caso in cui il sito potenzialmente contaminato sia ubicato in un’area interessata da fenomeni antropici o naturali che abbiano determinato il superamento di una o più concentrazioni soglia di contaminazione, queste ultime si assumono pari al valore di fondo esistente per tutti i parametri superati;”, e “c) concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l’applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti costituiscono i livelli di accettabilità per il sito;”.

In base alle norme vigenti  i valori tabellari diventano “concentrazioni soglia di contaminazione”, il cui superamento richiede una caratterizzazione del sito e conseguentemente l’applicazione dell’analisi di rischio.

I livelli di concentrazione accettabili per il sito vengano stabiliti in base all’applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica.

Il superamento di detti livelli di accettabilità comporta la necessità di intervenire con misure di messa in sicurezza del sito e successivamente con la bonifica. Tale CSR costituirà ovviamente, anche il valore obiettivo.

In giurisprudenza è stato affermato che:

Corte di Cassazione Penale Sez. III, 8 Marzo 2007, Sentenza n. 9794
“Ai sensi dall’art. 242 D.Lgs. 152/2006, la procedura operativa e amministrativa per la bonifica dei siti è ora disciplinata con regole che non sono completamente sovrapponibili con quelle stabilite dal previgente art. 17 D.Lgs. 22/1997, in quanto: il presupposto generalmente previsto per l’apertura della procedura, secondo la normativa previgente, consisteva nel superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione stabiliti con D.M. 25.10.1999 n. 471, ovvero nel pericolo concreto e attuale del superamento dei medesimi limiti (art. 17 cit., comma 2,); mentre, secondo la normativa vigente, l’anzidetto presupposto consiste nell’accertamento di più precise concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) al di sopra delle quali si apre un procedimento di caratterizzazione e di analisi rischio sito specifica, in esito al quale, se è accertato il superamento di concentrazione soglia di rischio (CSR), è richiesta la messa in sicurezza e la bonifica del sito (art. 242 cit., in relazione all’art. 240)”.