Smaltimento sottoprodotti di origine animale (Soa), una giungla normativa

Mancato raccordo con la legislazione ambientale e tanti dubbi

[24 marzo 2017]

In principio fu la BSE, meglio conosciuta come morbo della mucca pazza e, tra i vari provvedimenti, l’Europa si affrettò ad emanare anche il Reg. UE 1774/2002 per disciplinare la gestione dei rifiuti di origine animale. Questo testo, nelle intenzioni del legislatore europeo, doveva regolamentare esclusivamente gli aspetti sanitari, per evitare i rischi per la salute pubblica e degli animali, oltre che tutelare la sicurezza della catena alimentare. In realtà esso ha sempre avuto la pretesa di regolare anche l’aspetto dello smaltimento, operando però un maldestro raccordo con la normativa ambientale e creando più di qualche incertezza. Negli anni ha poi subìto una continua rivisitazione, con abrogazioni, regolamenti applicativi e linee guida, senza però mai superare completamente quelle incertezze. Nel 2009, il Reg.1774 è stato abrogato e sostituito dal Reg. UE 1069/2009 (entrato in vigore nel 2011) e, due anni dopo, è stato emanato il regolamento applicativo 142/2011. Nel 2012 sono arrivate le nuove sanzioni con il D.Lgs. 186/2012, che sostituiva il precedente D.Lgs. 36/2005. Accanto alla norma principale, è poi fiorita tutta una miriade di altri regolamenti europei che sono andati a disciplinare uno o più aspetti. Tutto l’impianto si presenta nel complesso molto articolato, caratterizzato da testi lunghi, molti allegati, continui rimandi ad altri articoli, commi o norme, che ne rendono difficile la lettura e la comprensione. E forse non è un caso se ha richiesto nel tempo due Linee Guida, nel 2004 e nel 2013, per uniformarne l’approccio a livello nazionale.

I problemi irrisolti

A dispetto di tutta questa corposa legislazione, la materia appare agli addetti ai lavori ancora nebulosa quando affronta il tema dello smaltimento. Il principale problema irrisolto è la natura giuridica: sono sottoprodotti o rifiuti? La risposta non è netta poiché le due norme regolatrici, ambientale e sanitaria, si sovrappongono spesso, sia a monte che a valle. Il Regolamento 1069/2009 è norma che attiene agli aspetti sanitari, come declinato dall’art. 1 “norme sanitarie e di polizia sanitaria relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati, al fine di evitare o ridurre al minimo i rischi per la salute pubblica e degli animali derivanti da tali prodotti, nonché, in particolare, di tutelare la sicurezza della catena alimentare e dei mangimi”. Ma esso contiene anche indicazioni sul trasporto e smaltimento, accostando spesso i materiali di categoria 1,2,3 alla parola rifiuti e prevedendo forme di smaltimento che ricordano quelle tipiche della normativa ambientale. L’art. 14 prevede infatti che detti materiali sono: smaltiti come rifiuti mediante incenerimento, recuperati o smaltiti mediante incenerimento o coincenerimento qualora siano rifiuti, smatiti in discarica dopo trasformazione, compostati o trasformati in biogas, utilizzati come combustibile, ecc. Parallelamente, il D.Lgs. 152/06 prevede, all’art. 185, che “non rientrano nel campo di applicazione della Parte quarta del presente decreto: […] b) i sottoprodotti di origine animale, compresi i prodotti trasformati, contemplati dal regolamento (Ce) n. 1774/2002, eccetto quelli destinati all’incenerimento, allo smaltimento in discarica o all’utilizzo in un impianto di produzione di biogas o di compostaggio“. Dunque già qui un primo elemento di disorientamento, perché sono evidentemente da considerare come rifiuti (scarti di produzione di cui si ha necessità di disfarsi) ma vengono definiti sottoprodotti e regolamentati da normativa diversa da quella ambientale, che però li chiama spesso rifiuti. Poi ci sono le Linee Guida Interministeriali del 7 febbraio 2013 (le ultime in ordine di tempo). Esse prevedono tre possibilità di smaltimento: una, secondo la normativa ambientale; una, secondo la normativa sanitaria; una mista. E non è immediato nè agevole stabilire, ad esempio, quando gli stessi materiali devono o possono essere avviati a incenerimento negli impianti autorizzati secondo la normativa ambientale e quando in quelli secondo la normativa sanitaria. L’art. 10, infatti, disciplina le “modalità di smaltimento come rifiuti (a norma ambientale) dei materiali di categoria 1,2,3“, prevedendo ben sei forme diverse di discarica oppure impianti di incenerimento/coincenerimento “autorizzati ai sensi della normativa ambientale con o senza trattamento preliminare o sterilizzazione a pressione e marcatura permanente come previsto all’art. 6 , comma I, lettera a) del regolamento (UE) 142/2011“. Una previsione, quest’ultima, non proprio di facile comprensione, tanto più che poi l’art. 6 del Reg. 142/11 non da alcuna indicazione ma rimanda a sua volta a un’altra direttiva, la 2000/76/CE sull’incenerimento dei rifiuti.

L’art.11, “modalità di smaltimento come rifiuti (a norma sanitaria) dei materiali di categoria 1,2,3 ” prevede ugualmente l’incenerimento o coincenerimento ma in impianti autorizzati secondo il Reg. 1069/2009 “quando il materiale è costituito unicamente da sottoprodotti di origine animale e prodotti derivati“. Va sottolineato però che lo stesso titolo dell’articolo lascia dubbi laddove dice “in attesa di un’interpretazione autentica da parte della Commissione Europea” .

Una riflessione a parte merita la previsione massiccia della discarica quale forma di smaltimento predominante (art.10 linee guida). Tale previsione appare inadeguata e anacronistica, perchè la richiesta, sempre più forte, che viene soprattutto dall’Europa, è il superamento del concetto di discarica, che rappresenta una concezione vecchia di gestione dei rifiuti, per i noti problemi di inquinamento ambientale. L’accesso in discarica è sempre più sottoposto a restrizioni, soprattutto al sud, e ancora di più per i materiali organici a causa della capacità di produrre percolato. Nell’esperienza quotidiana, i Soa quasi mai prendono la via della discarica e solo in pochissime aree vengono prioritariamente avviati ad incenerimento a causa della scarsità di impianti di trasformazione e/o problematiche locali. Il trattamento predominante è il recupero negli impianti autorizzati dalla normativa sanitaria.

A questo punto sorge allora un dubbio, se cioè la previsione della discarica sia voluta o se la terminologia non sia stata usata in maniera impropria. Chi ha scritto le Linee guida voleva intendere un sito qualunque che riceve rifiuti (compreso impianto di trattamento) o proprio la discarica nell’accezione propria e cioè un luogo dove i rifiuti vengono accumulati ai fini dello smaltimento? Se la risposta coincide con la prima ipotesi, siamo semplicemente di fronte ad un uso improprio delle parole che, però, non ci aspetteremmo dagli addetti ai lavori. Se invece coincide con la seconda ipotesi, si ritiene sia una grossa miopia, nonchè strada difficilmente percorribile per le ragioni già esposte.

Dopo aver trattato di smaltimento, in discarica o inceneritori, finalmente l’art. 12 delle Linee guida “trasformazione dei materiali di categoria 2 e 3 e prodotti derivati in impianti di compost e biogas” prevede due forme di trasformazione, ma si è voluto inspiegabilmente aggravarle prevedendo che gli impianti debbano avere una doppia autorizzazione, sanitaria e ambientale. Doppia autorizzazione che, anche in questo caso, trova scarsa applicazione nella realtà. Pur consultando il folto elenco degli stabilimenti riconosciuti dal Ministero della Salute (piattaforma S.i.n.t.e.s.i) difficilmente si trovano impianti che soddisfino entrambi i requisiti. Sia gli impianti di biogas (che sono tra l’altro già una rarità) che gli impianti di compostaggio, essendo normalmente autorizzati ai sensi del D.Lgs. 152/06, difficilmente accettano materiali di origine animale. Quello che generalmente si osserva nella quotidianità è che i due canali, rifiuti e Soa, viaggiano su binari paralleli quanto a gestione, operatori ed autorizzazioni. La farraginosità della legislazione crea un tale disorientamento tra gli operatori i quali, per non sbagliare, si irrigidiscono e preferiscono operare a compartimenti stagni, ognuno per il suo canale, ignorando completamente le evoluzioni della normativa. Poi ci sono altre limitazioni. Per citarne una, l’ allegato V capo III sez.1, comma 1 del Reg. UE 142/11 prevede che se si vogliono destinare detti materiali ad impianti di biogas, questi siano dotati di pastorizzatore per i materiali di categoria 3 usati come materia prima, tranne alcune eccezioni. Così come gli impianti di compostaggio, che devono essere dotati di reattore di compostaggio chiuso.

Insomma le Linee guida non apportano quel contributo di chiarezza che sarebbe il loro scopo. La conseguenza paradossale è che, poiché non sono vincolanti ma solo interpretative e di indirizzo, generano un continuo rimando alla norma di riferimento, annullando di fatto la loro funzione. Ad ulteriore conferma dell’inadeguatezza, esse, per esempio, ignorano completamente la forma di trattamento più diffusa dei Soa che è il recupero negli impianti di trasformazione autorizzati dal Reg 1069 (da cui si ricavano in primis farine animali). Tale trattamento lo si ritrova solo nella norma primaria, il regolamento europeo, ma annegato tra le varie forme di smaltimento rifiuti secondo normativa ambientale, con la conseguente confusione di cui si è detto.

Tale confusione tra le due discipline la si ritrova anche nella documentazione, in particolare nei contratti, e relativamente ai documenti di trasporto. Dove i Soa sono avviati a recupero/smaltimento come rifiuti, non è chiaro se il contratto deve definirli sottoprodotti di origine animale o rifiuti. Poi ci sono i dubbi sul trasporto. È innanzitutto evidente il contrasto tra il Reg. 1069 – che prescrive in via prioritaria (anzi si direbbe esclusiva) il documento commerciale – e le stesse Linee guida, che prevedono invece la sostituzione con il formulario quando sono smaltiti come rifiuti. Ed esistono interpretazioni diverse e contrastanti, anche tra autorità sanitarie della stessa regione, se nelle annotazioni del formulario vada riportato o no il riferimento ai Soa. Qualche dubbio si pone poi nel caso degli impianti a doppia autorizzazione, i materiali viaggiano con formulario di identificazione rifiuto e Ddt insieme? O il formulario assorbe anche il Ddt?

Altra questione poco chiara è quella che riguarda i prodotti di origine animale o alimenti contenenti prodotti di origine animale trasformati/trattati (es. i lattiero-caseari). Essi sono contemplati dal Reg. 1069 all’art. 10 lettera f) e quindi assoggettati alla stessa disciplina, sebbene non comportino alcun rischio per la salute, visto che sono già destinati al consumo umano. Qui le questioni sono di duplice natura: giuridica ed economica. Per il primo aspetto, siamo di nuovo di fronte all’incertezza se inquadrarli come sottoprodotti o rifiuti. Secondo il regolamento europeo non c’è nessuna deroga rispetto agli altri materiali. Ma le Linee guida prevedono all’articolo 10, comma 1, punto 1.6, che i materiali di categoria 3 di cui all’art. 10 lettera f) del Reg. 1069/2009 provenienti da esercizi commerciali di vendita diretta al consumatore finale possono essere conferiti in discarica autorizzata, sempre che abbiano subito un trattamento preliminare di cui al Reg. 854/2004, art. 2, par. 1, lettera m). Sembrerebbe dunque prevalere l’indirizzo di trattarli secondo la normativa ambientale. Solo che, ancora una volta, si parla di discarica e viene da chiedersi se anche in questo caso alla parola discarica si possa dare un’accezione più ampia includendo ogni impianto autorizzato secondo la normativa ambientale. E anche le autorità sanitarie sono divise sul punto, c’è chi prescrive che detti materiali siano anch’essi gestiti come materiali di categoria 3 e chi ammette possano essere trattati come rifiuti. In realtà c’è stato, negli anni, più di un tentativo di introdurre una deroga. Si è partiti con il Reg. CE 197/2006, che prevedeva, al punto 4) delle premesse, che “alcuni prodotti alimentari non più destinati al consumo umano quali il pane, la pasta, i prodotti di pasticceria e simili non costituiscono un rischio vero e proprio per la salute pubblica o degli animali, sempre che non siano entrati in contatto con materie prime di origine animale quali carne cruda, prodotti della pesca crudi, uova crude e latte crudo“. Solo che tale deroga valeva per un periodo temporaneo, fino al 31 luglio 2007. Successivamente, il Reg. 142/2011 nelle misure transitorie ha previsto un allungamento fino al 31 dicembre 2012 (poi diventato 31 dicembre 2014) del termine entro cui gli Stati membri potevano autorizzare la gestione mediante mezzi diversi dalla combustione o sotterramento. Nel 2013, il Reg. 68/2013 ha previsto che, tra le materie prime per mangimi, potessero considerarsi gli “ex prodotti alimentari”, fabbricati per il consumo umano ma che non lo sono più per ragioni pratiche, logistiche, difetto di imballaggio, lavorazione o altro tipo e il Reg. 294, Sezione 10, ha previsto che alcuni di questi materiali, quali il latte e prodotti a base di latte ma anche uova, possono essere immessi sul mercato come alimenti per animali di allevamento senza ulteriori trattamenti. Infine, il Reg. 9/2015 prescrive che gli Stati membri possono autorizzare la raccolta, trasporto e smaltimento di piccole quantità di materiali di cui all’art.10 lettera f) in deroga alle prescrizioni dell’art. 14 del Reg. 1069. Queste novità non sono però state colte dal mercato, la mentalità dei professionisti del settore resta legata ai vecchi schemi (canali separati, come si diceva), causa anche l’ennesima vaghezza di alcune formule, come quella di autorizzare “mezzi diversi dalla combustione o sotterramento” o “piccole quantità di materiali”.

In merito poi all’aspetto economico, il recupero/smaltimento come Soa degli alimenti trattati/trasformati ha in alcuni casi costi superiori rispetto al costo applicato se gli stessi materiali venissero trattati come rifiuto organico secondo la normativa ambientale. Il costo medio, ad esempio al nord, per il rifiuto organico avviato a compostaggio va dai 105 ai 120€/ton (cui va aggiunto il trasporto). Lo stesso rifiuto, se trattato come sottoprodotto di categoria 3, costa in molte aree del centro-nord 250€/ton. La questione della natura giuridica diventa allora fondamentale, perchè se – come è evidente – non c’è un rischio per la salute, si potrebbe sfruttare tranquillamente la via del recupero/smaltimento come rifiuto organico, abbassando in taluni casi i costi di gestione, con anche maggiori garanzie per il produttore (si pensi al fatto che il documento commerciale per il trasporto dei Soa non contempla la “quarta copia” con il peso effettivo).

In tutto questo quadro si inserisce, infine, anche la giurisprudenza di legittimità. Senza voler entrare troppo nel merito, ci si limita in questa sede solo a ricordare che la Cassazione si è espressa nel tempo con varie sentenze, ma tutte con costante orientamento, teso ad affermare la non specialità di una normativa sull’altra bensì la loro coesistenza. Con la sentenza 23/1/2012 n. 2710, i giudici della SC affermano che “resta ferma la disciplina sanitaria dettata dal Regolamento n. 1774/2002 in materia di sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano se e in quanto configurabili come sottoprodotti e non come rifiuti, dovendosi intendere questa disciplina come esaustiva e autonoma in ordine al profilo sanitario“. E concludono “gli scarti di origine animali sono sottratti all’applicazione della normativa in materia di rifiuti, ed esclusivamente soggetti al Regolamento CE n. 1774/2002, solo se sono effettivamente qualificabili come sottoprodotti, ai sensi del d. lgs. n. 152 del 2006, art. 183, comma 1, lett. n), mentre in ogni altro caso in cui il produttore se ne sia disfatto per destinarli allo smaltimento restano soggetti alla disciplina del Testo Unico in materia ambientale“.

Tale indirizzo giurisprudenziale, però, come esposto, non trova riscontro nella realtà quotidiana. Questi materiali sono universalmente avviati a recupero/smaltimento come rifiuti ma trattati come sottoprodotti di origine animale, Reg. 1069/2009, su indicazione delle imprese specializzate al trattamento e delle Autorità sanitarie.