Spiagge, attrezzature balneari e concessioni demaniali: una sentenza del Consiglio di Stato

[4 novembre 2013]

Secondo una recente sentenza del Consiglio di Stato, la semplice autorizzazione al noleggio di attrezzature balneari sulle spiagge libere (quelli che in Toscana si chiamano “Punti Blu”) non può sostituire la concessione, infatti il titolo concessorio può essere rilasciato, se ci sono le condizioni e “previo l’esperimento di un confronto competitivo”, solo sulla base delle nuove previsioni del piano di utilizzazione della spiaggia, quello che in alcune regioni viene chiamato Piano Spiagge.

La sentenza viene dopo un ricorso presentato dalla  società “La Cannuccia” contro il Comune di Ardea (Roma). Sulla base di una pregressa concessione demaniale, “la Cannuccia”, che gestisce un chiosco-bar sul litorale di Ardea, aveva  impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio 6 marzo 2009 che ha respinto il suo ricorso contro  l’atto del dirigente del settore Demanio marittimo del Comune di Ardea che revocava la concessione aggiuntiva che autorizzava all’occupazione di una superficie di 1990 m2  sull’arenile davanti al chiosco-bar.

L’appellante contestava le argomentazioni della sentenza del  Tar sostenendo che «La convenzione avrebbe avuto durata stagionale ( essendo stata la sua efficacia temporale limitata alla stagione balneare 2008) e che, pertanto, sarebbe rimasto integro in relazione agli anni a venire il suo interesse all’impugnativa, la cui fondatezza risultava vieppiù avvalorata dalle previsioni del sopraggiunto piano di utilizzazione dell’arenile, che avrebbe consentito ampliamenti degli originari titoli concessori, quantomeno per gli stabilimenti balneari ( quali appunto quello in titolarità dell’appellante) soggetti a ripascimento».

Ma il Consiglio di Stato ha detto che l’appello de “La Cannuccia” è infondato e va respinto perché, come detto dall’Amministrazione comunale, «Appare dirimente osservare che l’odierno appellante non ha mai ottenuto una concessione demaniale per l’esercizio di uno stabilimento balneare sull’arenile ovvero per gestire una spiaggia libera attrezzata. La concessione demaniale rilasciata dal Comune di Ardea il 16 maggio 2003 abilitava l’odierno appellante alla occupazione di un’area demaniale di mq 880 per mantenervi “un chiosco-bar, trattoria, cabine, docce, bagni, parcheggio, tettoia e magazzino nonché di noleggiare attrezzature balneari”. Secondo la classificazione delle tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime contenuta nel regolamento regionale 15 luglio 2009 n.11 ( che a tal fine distingue, all’art. 2, tra stabilimenti balneari, spiagge attrezzate e spiagge libere attrezzate) l’area antistante il chiosco-bar in titolarità dell’odierno appellante è una spiaggia libera attrezzata, in ragione del fatto che a nessun soggetto ( e quindi neanche al ricorrente) è stata rilasciata concessione demaniale per l’esercizio di uno stabilimento o di una spiaggia attrezzata; quel tratto di arenile è sempre stato assoggettato ad un regime di libera fruibilità da parte del pubblico degli utenti, salva soltanto la possibilità, per l’appellante, in base al titolo concessorio del 2003, di noleggiare le strutture balneari al pubblico degli avventori che ne avessero fatto richiesta ( ma senza che ciò costituisse titolo per la legittima occupazione dell’arenile). Proprio in forza di tale assetto dei luoghi, d’altra parte, ed in considerazione della natura di “spiaggia libera attrezzata” del tratto di arenile posto tra il mare ed il chiosco-bar in titolarità del Valentini, il Comune di Ardea ha potuto stipulare con l’odierno appellante, sia pur limitatamente alla stagione estiva del 2008, la convenzione di cui si è detto, con l’affidamento alla parte privata del servizio di assistenza, pulizia dell’arenile e di salvataggio dei bagnanti. Dalla stessa ricostruzione giuridica della parte appellante, infatti, si evince che in base alla delibera di Giunta regionale n. 1161 del 2001, le uniche concessioni demaniali in aumento assentibili, in attesa del piano di utilizzazione dell’arenile ( intervenuto soltanto nel 2008, e quindi insussistente all’epoca del rilascio della concessione suppletiva e della sua revoca), riguardavano gli stabilimenti balneari e le spiagge attrezzate, e si riferivano alla sola ipotesi del “ripascimento”».

Quindi, anche se “La Cannuccia”  dice che la  sua struttura è assimilabile alla categoria dello “stabilimento balneare” o, in subordine, a quella della “spiaggia libera attrezzata”, per il Consiglio di Stato questo non è possibile perché il titolo rilasciato «Non ricomprendeva la concessione dell’arenile ( che è il presupposto per poter svolgere l’una o l’altra attività, secondo la richiamata classificazione normativa)». E qui si matte male per i “Punti Blu” o concessioni assimilabili, perché la sentenza sottolinea: «La semplice autorizzazione al noleggio di attrezzature balneari sulla spiaggia libera, cui l’appellante era ed è ( salvo mutamenti successivi alla introduzione del giudizio) tutt’oggi abilitata, non può sostituire il titolo concessorio; tale titolo potrebbe essere rilasciato, ricorrendone le condizioni e previo l’esperimento di un confronto competitivo, solo sulla base delle nuove previsioni del piano di utilizzazione della spiaggia ( entrato in vigore successivamente all’adozione del provvedimento impugnato in primo grado). A tal fine, la circostanza allegata dall’appellante secondo cui il tratto di litorale di suo interesse rientrerebbe nell’area tratteggiata della cartografia allegata al p.u.a. e sarebbe pertanto assentibile non è evidentemente dirimente per stabilire se, in concreto, quell’area demaniale possa essere concessa all’odierna appellante. Ed in ogni caso non è strumentale alla dimostrazione della illegittimità della revoca, intervenuta prima dell’adozione del piano di utilizzazione dell’arenile in un’epoca in cui vigeva la ricordata clausola di standstill, temperata da limitate e rigorose eccezioni ( già richiamate) alla regola della non assentibilità di nuovi spazi in concessione prima dell’adozione del suddetto piano. Da tanto discende che la concessione cosiddetta “suppletiva” rilasciata al ricorrente nel 2004 risultava effettivamente adottata in carenza dei presupposti giuridici, di tal che correttamente è stata oggetto di revoca ( ma più correttamente, si dovrebbe richiamare la categoria dell’annullamento, stante la sussistenza di un vizio originario di legittimità)».

Al ricorrente, che  pretendeva un diritto di “insistenza” perché quell’area gli era già stata affidata in un primo momento con la a concessione suppletiva del 2004 (poi revocata) e nel 2008 con la convenzione, il Consiglio di Stato fa notare che «Quanto al primo provvedimento, vale ricordare che lo stesso risulta adottato in carenza dei presupposti ( tanto che ne è stata disposta la revoca), senza quindi che possa essere maturato in favore del concessionario alcun affidamento, meritevole di protezione giuridica, alla stabilizzazione del rapporto nascente dal titolo poi oggetto di ritiro. Quanto alla convenzione comunale, la stessa, a detta dello stesso appellante, ha avuto durata stagionale, a riprova dell’interesse del Comune a disporre dell’area ed a conservarne – fino a nuove determinazioni – la sua destinazione a spiaggia libera attrezzata».

Quanto alla condanna subita nel 2012 dal titolare de “La Cannuccia” per il reato di abusiva occupazione delle aree demaniali  il Consiglio di Stato ricorda che «Peraltro, dalla documentazione prodotta dall’appellante agli atti di questo giudizio, si evince che l’Autorità giudiziaria penale si sia mossa sulla stessa linea ricostruttiva della vicenda fattuale seguita da questo giudice amministrativo, essendo stato riconosciuto, anche in quella sede, che il ricorrente avesse titolo ad occupare legittimamente soltanto una superficie demaniale di mq 880 (regolarmente assentita con la concessione del 2003) e che, invece, l’occupazione abusiva si riferisse alla porzione di arenile di cui – cessati gli effetti del sequestro penale – correttamente è stata disposta la restituzione al Comune di Ardea». La conclusione è che «In definitiva, l’appello va respinto».