L’analisi del presidente De Girolamo durante l’assemblea Cispel

Riforma Pa, come cambieranno i servizi pubblici locali in Toscana con i decreti Madia

In arrivo quello sulle partecipate e l’altro sui servizi di interesse economico generale

[22 giugno 2016]

degirolamo_informale3-340x226

Nelle prossime settimane si concluderà l’iter di approvazione dei cosiddetti “Decreti Madia” su partecipate pubbliche e servizi pubblici locali. Il Governo approverà il testo definitivo dopo i pareri del Parlamento, del Consiglio di Stato, della Conferenza Unificata. A questo argomento abbiamo dedicato il convegno collegato a questa nostra assemblea, dove approfondiremo i vari temi con i nostri ospiti che ringrazio di aver accettato il nostro invito. Voglio qui solo dire che abbiamo apprezzato la scelta del Governo di definire un quadro legale chiaro in questi settori. Ma al tempo stesso abbiamo segnalato, fin dal primo convegno qui a Firenze a marzo con il sottosegretario De Vincenti, che entrambi i provvedimenti non partivano da una distinzione fondamentale per noi, ovvero fra aziende pubbliche che operano su mercati aperti o regolati, e aziende pubbliche che operano in esclusiva ed in mercati non regolati. E’ una distinzione fondamentale sia per una moderna politica industriale, sia per una corretta classificazione delle partecipazioni. Dove operiamo su mercati aperti le nostre aziende devono essere aziende come le altre e non “meno azienda” e più cariche di pesi e oneri amministrativi impropri.

Ne parleremo meglio fra poco nella tavola rotonda “tecnica” che con ANCI abbiamo deciso di proporvi e che servirà, spero, a chiarire come si sta procedendo. Mi limito perciò a poche riflessioni:

Decreto Madia sulle società partecipate

La principale osservazione generale che abbiamo fatto nel convegno di marzo riguarda un approccio “solo amministrativo” e non industriale e di mercato al tema delle aziende pubbliche. Una classificazione importante che non è stata fatta è quella fra aziende che operano sul mercato e aziende che operano in house o in forma strumentale.

Per le prime tipologie di aziende (chi opera in mercati concorrenziali, chi ha vinto una gara, le spa miste con gara e le quotate, non possono essere messi vincoli né di perimetro delle attività (attività solo inerenti alle funzione della amministrazione), né di gestione interna (personale, acquisti, consigli di amministrazione). Chi opera nel mercato deve poterlo fare a parità di condizioni con le imprese private, senza vantaggi ma anche senza restrizioni.

I decreti (sia TU Partecipate che TU SPL) risultano un po’ deboli relativamente all’introduzione di incentivi e meccanismi di premialità atti a favorire le aggregazioni, limitandosi a confermare le misure già previste dalla normativa in vigore senza inserirne di nuove.

Alcune disposizioni del decreto sulle partecipate sembrano altresì porsi in contrasto con le politiche di aggregazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, poiché introducono norme potenzialmente in grado di ostacolare le fusioni tra operatori economici, o a causa dei risvolti proprio sui contratti acquisiti o a causa delle lungaggini delle procedure richieste.

In materia di personale l’articolo 26 prevede l’individuazione delle eccedenze di personale e la formalizzazione di un “elenco degli esuberi” delle società a controllo pubblico presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, che lo pubblica e lo gestisce. Pone il divieto di procedere ad assunzioni – a tempo indeterminato – sino al 31/12/2018 in capo a tutte le società a controllo pubblico, prevedendo esclusivamente la possibilità di assumere attingendo all’elenco di personale in esubero da altre società.

Questo articolo rischia di innescare fenomeni come quello degli esodati.

Come anche evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere sul decreto e come richiesto da diverse categorie di soggetti in varie sedi, alcuni vincoli posti dal testo unico alle società a controllo pubblico risultano non giustificati per le società che hanno acquisito l’affidamento in seguito ad una procedura ad evidenza pubblica (gara o gara a doppio oggetto), oppure che operano già su mercati concorrenziali (farmacie, energia, parcheggi di struttura). E’ pertanto opportuno approfondire la possibilità di escludere almeno parzialmente queste società dall’applicazione di tali vincoli.

La disposizione pone tra le società quotate, che godono di alcune esenzioni dall’applicazione del decreto, le società che hanno emesso alla data del 31/12/2015 strumenti finanziari quotati diversi dalle azioni.

La previsione di una data che si pone quale spartiacque temporale tra i soggetti emittenti, non sembra supportata da nessuna adeguata motivazione che giustifichi tale disparità di trattamento. Gli strumenti finanziari, indipendentemente dalla data di loro emissione, sono assoggettati a penetranti poteri di controllo della Borsa, presentando così tutta una serie di caratteristiche che denotano una sostanziale equiparazione con la quotazione in mercati regolamentati. Se lo scopo è quello di evitare l’emissione di bond al solo fine di bypassare gli obblighi recati dal testo unico, sarebbe opportuno esplicitare che vengono salvaguardate solo le società che, al momento della data di entrata in vigore del decreto, hanno già avviato procedure di emissione di strumenti finanziari quotati diversi dalle azioni. Se si volesse invece prevedere un agevolazione (eventualmente per un tempo limitato) per le società che emettono strumenti finanziari al fine di reperire risorse sul mercato per investimenti già programmati, sarebbe opportuno esplicitare il “vincolo di scopo” nella norma (esenzione per le società che emettono strumenti finanziari per il reperimento delle risorse necessarie agli investimenti programmati).

Decreto Madia sui servizi di interesse economico generale

Il decreto sui SPL è apparso equilibrato perchè conferma la disciplina in materia di affidamento del diritto comunitario. Pertanto, modifiche di questo principio, specie negli affidamenti in house, possono determinare distorsioni incompatibili con le norme europee, sia nella prospettiva di reintrodurre le aziende speciali nei servizi a rilevanza economica, sia nella prospettive di condizionare e ridurre la possibilità di ricorso all’affidamento in house, restrizioni che ci farebbero correre gli stessi rischi posti alla base del referendum del 2011.

Ad esempio la nostra richiesta riguarda l’eliminazione del controllo AGCM sugli affidamenti in house (articolo 7), in quanto discriminatorio rispetto alle altre forme di affidamento e l’estensione del controllo dell’AGCM a tutte le tipologie di affidamento previste dal TU. Poiché il controllo sul tipo di affidamento è più competenza delle Autorità di regolazione (regolazione ex ante) che dell’AGCM, sarebbe opportuno che il controllo AGCM preveda un parere da arte dell’Autorità di regolazione per i settori ove è presente.

Sul tema del trasporto pubblico locale, anche alla luce delle due relazioni dell’Autorità nazionale Trasporti e dell’Antitrust, e viste le osservazioni del Consiglio di Stato che ha rilevato che le disposizioni sul trasporto pubblico locale, in quanto specificamente concentrate su un singolo settore, determinano uno squilibrio sistematico nel testo unico e sembrano porsi in radicale contrasto con i principi e i criteri direttivi generali della legge di delega. Si sta discutendo, pertanto, l’espunzione di queste norme dal decreto legislativo.

Il parere non è vincolante, ma allerta comunque su un problema di costituzionalità della norma che potrebbe comunque emergere. Occorre quindi una decisione di carattere politico, fermo restando che il provvedimento sul TPL è urgente e va comunque approvato in tempi rapidi, utilizzando un altro veicolo legislativo, più appropriato.

di Alfredo De Girolamo, presidente di Confservizi Cispel Toscana