Riceviamo e pubblichiamo

Il proprietario (non) responsabile nella disciplina sulle bonifiche di siti contaminati

Negli Usa esiste un “Superfund” alimentato dalla tassazione sulle imprese, che elargisce finanziamenti in ipotesi di inquinamento senza responsabile. Un modello utile anche all’Italia?

[4 ottobre 2018]

Se parlare di bonifiche può dare l’impressione di discutere di un tema lontano, in realtà questo è un problema che coinvolge tutti. Basta pensare, infatti, che nel 2017 si è registrata la spaventosa cifra di 20mila siti ritenuti contaminati, nessuna Regione esclusa; se si guarda poi allo stato di avanzamento delle procedure di bonifica pubblicato dal ministero dell’Ambiente ci si trova di fronte ad un quadro desolante: in media si calcola nel solo 20% la percentuale di aree con procedimento di bonifica concluso.

In questo complesso scenario, uno dei maggiori profili problematici è rappresentato da quella parte non indifferente di soggetti che, benché responsabili della situazione di inquinamento ambientale, non risultano aver adempiuto al loro obbligo di intervento. Tale circostanza, oltre a dilatare i tempi delle bonifiche, obbliga le amministrazioni pubbliche a intervenire in via sussidiaria per la realizzazione delle opere di ripristino ambientale.

È qui che entra in gioco la figura del proprietario del sito incolpevole della contaminazione. Su di lui infatti la disciplina del d.lgs. 152/2006 ha fatto gravare un duplice obbligo di facere nonostante la sua estraneità ai fatti: egli deve innanzitutto dare comunicazione della potenziale contaminazione del sito alle autorità competenti e, inoltre, attuare le misure di prevenzione atte a minimizzare o impedire il verificarsi di un danno sanitario e ambientale. Inoltre è sempre su di lui che l’amministrazione, eventualmente intervenuta in sostituzione del soggetto responsabile, può rivalersi delle spese sostenute esercitando il privilegio speciale immobiliare gravante sul bene di cui è proprietario, previo provvedimento adeguatamente motivato e nei limiti del valore di mercato del sito decontaminato. Per liberare il sito dal gravoso peso dell’onere reale si è data la facoltà al proprietario non responsabile di effettuare su base volontaria gli interventi di bonifica e ripristino ambientale.

Sul punto, la principale criticità interpretativa si è tradotta nel quesito: se l’amministrazione procedente sia abilitata a imporre ai proprietari estranei all’evento di inquinamento anche obblighi di messa in sicurezza e bonifica; ciò perché nella prassi accade di sovente che si verifichi il cosiddetto fenomeno della dissociazione tra autore materiale dell’attività dannosa e proprietario del suolo ove tale attività viene svolta.

In un’ultima rivoluzionaria sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea intervenuta nel 2017 (chiamata ad esprimersi sulla compatibilità con le norme comunitarie della legge ungherese) si è statuita la legittimità di una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi inquinati, un’altra categoria di persone solidalmente responsabili, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra neppure accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari ed il danno constatato.

Ad ogni modo fino ad oggi il legislatore italiano non ha fatto sua una simile statuizione. Anzi, l’aver previsto la costituzione dell’onere reale e del privilegio speciale immobiliare, gravanti sul sito e quindi sul suo titolare, a garanzia del credito amministrativo, ha fatto ritenere per opinione prevalente che la legislazione italiana in tema di bonifiche non rispetti l’accezione negativa del principio “chi inquina paga”, ovvero “non paga chi non ha inquinato”.

Infatti, pur avendo circoscritto nei limiti della «facoltà» la possibilità per il proprietario di intervenire con la bonifica, residua in capo allo stesso l’eventualità di perdere il bene. Difatti o egli decide di attivarsi con la bonifica per liberarsi dai pesi gravanti sul sito, oppure dovrà sottostare all’azione di ripetizione delle spese a favore della pubblica amministrazione (e qualora risultasse inadempiente perderebbe il diritto di proprietà sul bene). Il principio “chi inquina paga” sembra quindi essere stato introdotto in funzione di mera tutela della finanza pubblica piuttosto che dell’ambiente. Infatti un conto sarebbe stato imputare al proprietario i costi per evitare fenomeni di arricchimento senza causa, un altro è averlo reso finanziariamente responsabile per un’attività che non ha contribuito a realizzare nemmeno a titolo di colpa.

Si ritiene, dunque, che siano due le modifiche legislative auspicabili per trovare una via di uscita all’impasse che caratterizza soprattutto i cosiddetti siti orfani, cioè privi di responsabile: innanzitutto prevedere alcuni correttivi all’istituto dell’onere reale al fine di qualificarlo come mero contributo di miglioria, quantificabile nei limiti dell’incremento di valore che la bonifica ha apportato al sito ed esercitabile attraverso l’azione di ingiustificato arricchimento ex art.2041 del codice civile; in secondo luogo, fare nostro il meccanismo di tassazione delle imprese già in vigore negli Stati Uniti, ove prende il nome di Superfund. Esso è niente di più che un fondo alimentato dalla tassazione delle imprese petrolchimiche, ed elargisce finanziamenti in ipotesi di inquinamento senza responsabile. In tal modo si eviterebbe anche l’infiltrazione della malavita nella gestione dei procedimenti di bonifica.

di Beatrice Oriella

L’articolo sopra riportato rappresenta una sintesi della tesi di laurea “Il proprietario non responsabile nella disciplina sulla bonifica di siti contaminati”, discussa dall’autrice nell’anno accademico 2017-2018 al termine del corso di laurea magistrale in Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Trento