Quale legittimità può avere un tale decreto se la stessa norma da cui trae origine non è mai stata in vigore fino ad ora?

Rifiuti: le ultime sul nuovo Sistri, dubbi di legittimità

[5 maggio 2014]

È stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 30 aprile 2014 n. 99 il Decreto 24 aprile 2014 recante “Disciplina delle modalità di applicazione a regime del SISTRI del trasporto intermodale nonché specificazione delle categorie di soggetti obbligati ad aderire, ex articolo 188-ter, comma 1 e 3 del decreto legislativo n. 152 del 2006” che va, dunque, a ridimensionare ulteriormente le categorie dei soggetti obbligati ad aderire al sistema informatico di tracciabilità dei rifiuti.

Il decreto in questione si compone di sette articoli e contiene disposizioni in merito a:

• (art. 1) categorie di soggetti obbligati ad aderire al SISTRI

• (art. 2) operazioni di deposito nel caso di trasporto intermodale dei rifiuti

• (art. 3) previsione di possibili ulteriori semplificazioni ed ottimizzazioni del SISTRI

• (art. 4) oneri contributivi anno 2014

• (art. 5) operatività del SISTRI per i rifiuti urbani della regione Campania

• (art. 6) comunicazioni al SISTRI

• (art. 7) pubblicazione ed entrata in vigore

 

L’impianto del decreto, come si vede, è rimasto quello della bozza circolata nei mesi passati e che era stata già oggetto di alcune nostre riflessioni[1]. Il provvedimento definitivo – entrato in vigore il 1° maggio 2014 – presenta solo poche novità nella formulazione delle varie disposizioni rispetto alla testo preparatorio

Andiamo, dunque, a vedere nel dettaglio i contenuti più importanti del nuovo decreto:

A) Ridefinizione delle categorie dei soggetti obbligati ad aderire al SISTRI

Nell’ambito della “categoria” dei produttori iniziali di rifiuti speciali pericolosi il decreto, con l’art. 1, limita l’obbligo di adesione al SISTRI ai seguenti soggetti:

a) gli enti e le imprese produttori iniziali di rifiuti  speciali pericolosi da attività agricole ed agroindustriali con più di 10 dipendenti, esclusi, indipendentemente dal numero dei dipendenti, gli enti e le  imprese di cui  all’art.  2135  del  codice  civile  che conferiscono i propri rifiuti nell’ambito di circuiti organizzati di raccolta, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lettera pp) del d.lgs. 152 del 2006;

 

b) gli enti e le imprese con più di dieci dipendenti, produttori iniziali di rifiuti speciali pericolosi di cui all’art. 184, comma 3, lettere b), c), d), e), f) ed h),  del  d.lgs.  n.  152  del  2006  e successive modificazioni ed integrazioni;

c) gli enti e le imprese produttori iniziali di rifiuti  speciali pericolosi che effettuano attività di  stoccaggio  di  cui  all’art. 183, comma 1, lettera aa), del d.lgs. n. 152 del 2006;

d)  gli  enti  e  le  imprese che effettuano la raccolta, il trasporto, il recupero,  lo smaltimento  dei  rifiuti  urbani  nella regione Campania;

e) gli enti e le imprese produttori iniziali di rifiuti speciali pericolosi da attività di pesca professionale e acquacoltura, di cui al d.lgs. 9 gennaio 2012, n. 4, con  più di  dieci dipendenti,  ad esclusione, indipendentemente dal numero dei dipendenti, degli enti e delle imprese iscritti alla sezione speciale «imprese  agricole» del Registro delle imprese che conferiscono i propri rifiuti  nell’ambito di circuiti organizzati di raccolta, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lettera pp) del d.lgs. 152 del 2006.

Ma quali sono i criteri per calcolare il numero dei dipendenti ai fini dell’obbligo o meno di adesione al SISTRI? La soglia dei 10 dipendenti è da intendersi come numero totale dei dipendenti (appartenenti ad un ente od impresa nel proprio complesso) o come numero di dipendenti per ogni unità locale in cui si articola sul territorio l’ente o l’impresa?

In assenza di un’apposita indicazione su questo punto da parte della nuova disposizione, si può rammentare che nella precedente versione dell’art. 188ter del D.Lgs. n. 152/06,così come introdotto dall’art. 16 del D.Lgs. n. 205/2010 – ove si imponeva l’obbligo di adesione al SISTRI anche alle imprese ed agli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi con più di dieci  dipendenti – si precisava che il numero dei dipendenti doveva essere calcolato con riferimento al numero delle persone occupate nell’unità locale dell’ente o dell’impresa con una posizione di lavoro indipendente o dipendente (a tempo pieno, a tempo parziale, con contratto di apprendistato o contratto di inserimento), anche se temporaneamente assenti (per servizio, ferie, malattia, sospensione dal lavoro, cassa integrazione guadagni, etc.). I lavoratori stagionali andavano considerati come frazioni di unità lavorative annue con riferimento alle giornate effettivamente retribuite.

Si può ritenere che – nel silenzio della norma – tale criterio possa ora essere assunto ai fini del calcolo dei dipendenti anche per la disposizione di cui al comma 1 del DM 24 aprile 2014 in esame. Tuttavia – a nostro avviso – sarebbe comunque opportuno, su questo aspetto, una precisazione da parte del Ministero competente.

Peraltro vi è anche da ricordare che si è ancora in attesa dell’apposito decreto ministeriale – previsto dal comma 8 dell’art. 188ter D.Lgs. n. 152/06 – che dovrebbe dettare le procedure e le  modalità con le quali  il SISTRI si applica alle Amministrazioni centrali delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Al comma 2 dell’art. 1 del DM 24 aprile 2014  si precisa, poi, che per gli enti e le imprese produttori iniziali di rifiuti speciali pericolosi che non sono obbligati ad aderire al SISTRI, ovvero che non vi aderiscono volontariamente, restano fermi gli adempimenti e gli obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico e del formulario.

Quale situazione – sul piano pratico – si prospetta a questo punto, dato che si richiama per tali soggetti anche espressamente l’obbligo del formulario? Laddove, da una parte, abbiamo un produttore iniziale di rifiuti speciali pericolosi che non è iscritto al SISTRI e che, dunque, deve tenere il registro di c/s e compilare il formulario e, dall’altra, un trasportatore conto terzi di rifiuti pericolosi ed un sito finale di recupero o smaltimento sempre di rifiuti pericolosi (che, invece, sono obbligati ad essere aderire al SISTRI), a questo punto, ci si chiede se il viaggio debba essere accompagnato sia dalla copia della Scheda Sistri-Area movimentazione, seguendo le varie formalità operative richieste dalla tracciabilità informatica del SISTRI, sia però anche dal formulario (che è un obbligo che l’attuale decreto pone comunque in carico al produttore).

In conseguenza, dubbi interpretativi potrebbero sorgere anche sotto il profilo della responsabilità connessa al buon esito del trasporto dei rifiuti dei vari soggetti coinvolti, per identificare esattamente il momento in cui questa responsabilità viene meno a seconda di quale regime si segue (se quello cartaceo dell’invio della quarta copia del formulario o quello informatico del SISTRI con la comunicazione inviata dal sistema).

B) Deposito di rifiuti in caso di trasporto intermodale

L’art. 2 del decreto in esame ridefinisce le modalità di deposito dei rifiuti nell’ambito di attività intermodale di carico e scarico, di trasbordo, e di soste tecniche all’interno di porti, scali ferroviari, interporti, impianti di terminalizzazione e scali merci.

Sostanzialmente è rimasta invariata l’impostazione della disposizione già contenuta nella bozza del decreto che era circolata nei mesi scorsi; si sono ridotti solo i termini temporali massimi per tenere in deposito i rifiuti in attesa di essere presi in carico per il successivo trasporto, che sono stati portati da quarantacinque a trenta giorni (evidentemente per essere coerenti con i termini temporali indicati dal comma 12 dell’art. 193 D.Lgs. n. 152/06 che già detta una disciplina specifica ed in deroga alle disposizioni generali per le soste tecniche all’interno dei porti, degli scali ferroviari, degli  interporti e scali merci) e si è precisato al comma 2 che: “Gli oneri sostenuti dal soggetto al quale i rifiuti sono affidati in attesa della presa in carico degli stessi da pane di un’impresa navale o ferroviaria o altra impresa per il successivo trasporto, sono posti a carico dei precedenti detentori e del produttore dei rifiuti, in solido tra loro”.

È rimasto immutato, invece, il riferimento al “deposito preliminare alla raccolta” che, se effettuato ora entro i trenta giorni massimi fissati dalla norma, di fatto non costituisce stoccaggio (e, pertanto, non è soggetto ad autorizzazione). Espressione questa di un “deposito preliminare alla raccolta” che continua a sembrarci poco felice[2] e che potrebbe in futuro – anche in altri contesti – essere presa a pretesto per generare delle ambiguità sulla disciplina generale degli stoccaggi…

Dunque, in base alla nuova disposizione i rifiuti oggetto di trasporti intermodali devono essere presi in carico per il successivo trasporto entro sei giorni dalla data d’inizio dell’attività di deposito preliminare alla raccolta. Se alla scadenza di tale termine i rifiuti non sono presi in carico dall’impresa navale o ferroviaria o da altri operatori che effettuano il successivo trasporto, il soggetto al quale i rifiuti sono affidati deve darne comunicazione formale, immediatamente e comunque non oltre le successive 24 ore, al produttore nonché, se esistente, all’intermediario o ai diverso soggetto ad esso equiparato cheha organizzato il trasporto. Il produttore, entro i ventiquattro giorni successivi deve provvedere alla presa in carico di detti rifiuti per il successivo trasporto e la corretta gestione dei rifiuti stessi (così comma 3, art. 2, DM 24 aprile 2014).

La presa in carico dei rifiuti entro il termine dei sei giorni dalla data d’inizio dell’attività di deposito preliminare alla raccolta e la comunicazione entro le 24 ore successive allo scadere del predetto termine escludono, per i soggetti rispettivamente obbligati a detti comportamenti, la responsabilità per attività di stoccaggio di rifiuti non autorizzato ex art. 256 D.Lgs. n. 152/2006.

La norma precisa, comunque, che è fatto obbligo al soggetto al quale i rifiuti sono affidati in attesa della presa in carico degli stessi di garantire che il deposito preliminare alla raccolta sia effettuato nel rispetto delle norme di tutela ambientale esanitaria.

Restano salve anche le eventuali responsabilità del trasportatore, dell’intermediario nonché degli altri soggetti ad esso equiparati, in conseguenza della violazione degli obblighi assunti nei confronti del produttore.

Si deve ritenere che il regime delineato dall’art. 2 cit. riguardi esclusivamente i rifiuti che viaggiano secondo le regole del SISTRI. Perché chiaramente la disposizione del D.Lgs. n. 152/06 richiamata (e cioè l’art. 188-ter, comma 1, ultimo periodo) legittima – con lo strumento del decreto ministeriale – solamente una regolamentazione delle modalità di applicazione del SISTRI al trasporto intermodale, e non prevede certamente una ridefinizione del regime normativo del trasporto intermodale e delle connesse soste tecniche afferente ai tutti i rifiuti in generale.

L’interpretazione più restrittiva verrebbe anche confermata dal fatto che lo stesso comma 7 dell’art. 2 del decreto ministeriale richiama l’osservanza del rispetto degli adempimenti del SISTRI: “Restano fermi gli obblighi e gli adempimenti del trasportatore, dell’intermediario nonché degli altri soggetti ad esso equiparati, riguardo alla compilazione ed alla sottoscrizione delle schede SISTRI di rispettiva competenza.”.

C) Possibili ulteriori semplificazioni ed ottimizzazioni del SISTRI

L’art. 3 del D.M. 24 aprile 2014 in esame apre alla possibilità di ulteriori semplificazioni del SISTRI attraverso l’emanazione di successivi decreti. La norma già indica come punti prioritari oggetto di ulteriori interventi: la microraccolta, la compilazione off line ed in modalità asincrona delle schede SISTRI, la modifica e l’evoluzione degli apparati tecnologici.

Conseguentemente si prevede anche la possibilità di dover aggiornare le Linee guida sulla base delle evoluzioni tecnologiche e delle semplificazioni sopravvenute.

Il SISTRI, dunque, si presenta ancora a tutt’oggi come un sistema in via di evoluzione e definizione sia sotto il profilo normativo che sotto l’aspetto più prettamente tecnico/operativo.

D) Operatività del SISTRI per i rifiuti urbani della regione Campania

L’art. 5 del D.M. 24 aprile 2014 detta le modalità di raccolta e trasporto con il SISTRI dei rifiuti urbani (sia non pericolosi sia pericolosi) prodotti nella regione Campania.

Salvo possibile diversa determinazione dei Comuni, il soggetto che effettua la raccolta e il trasporto, ovvero che organizza il trasporto dei rifiuti urbani prodotti nella regione Campania, compila e firma la scheda SISTRI – Area Movimentazione – completando anche la parte relativa al produttore, prima dell’inizio della raccolta per il successivo trasporto verso l’impianto di destinazione. Qualora detto impianto è ubicato al di fuori dei territorio della regione Campania, il gestore, non essendo obbligato al SISTRI, controfirma la scheda SISTRI all’atto dell’accettazione presso l’impianto. All’esito delle operazioni di consegna del rifiuto il sistema genera automaticamente le registrazioni di carico e scarico nell’area registro cronologico del Comune.

E) Oneri contributivi anno 2014

I soggetti obbligati ad aderire al SISTRI sono tenuti al versamento del contributo annuale entro il 30 giugno 2014.

***

Per concludere, restano – a mio avviso – immutate anche le perplessità, già espresse nel mio precedente articolo, relativamente alla generale legittimità di questo decreto.

Come avevo, infatti, evidenziato tutte le disposizioni contenute nel presente decreto ministeriale sono attuative delle disposizioni di cui all’art. 188 ter del D.Lgs. n. 152/06, che però non è ancora mai entrato in vigore (per via della sospensione disposta dall’art. 16, comma 2, del D.Lgs. 205/2010). E, dunque, vi è da chiedersi: come è possibile che si possa emanare un decreto ministeriale attuativo di una disposizione statale normativa che non è ancora in vigore? Peraltro un decreto che – come abbiamo potute vedere – incide anche in modo significativo nel contesto della normativa nazionale di settore. Quale legittimità può avere un tale decreto se la stessa norma da cui trae origine non è mai stata in vigore fino ad ora?

Valentina Vattani per diritto ambiente.net e greenreport.it

[1] Si veda V. VATTANI “Luci ed ombre del nuovo schema di decreto ministeriale di semplificazione del SISTRI” pubblicato l’11 marzo 2014 su www.dirittoambiente.net

[2] Nel mio precedente articolo cit. evidenziavo come: “andando ad analizzare nel dettaglio la disposizione in parola leggiamo come il comma 1, dell’art. 2, del decreto recita: “Il deposito di rifiuti nell’ambito di attività intermodale di carico e scarico, di trasbordo, e di soste tecniche all’interno di porti, scali ferroviari, interporti, impianti di terminalizzazione e scali merci, effettuato da soggetti ai quali i rifiuti sono affidati in attesa della presa in carico degli stessi da parte di un’impresa navale o ferroviaria o che effettua il successivo trasporto, è un deposito preliminare alla raccolta a condizione che non superi il termine finale di quarantacinque giorni.”: cosa vuol dire? Tenuto conto che tali depositi – avendo luogo proprio nel contesto della fase del trasporto – sono tutti successivi ad una prima attività di raccolta e trasporto… e dunque si collocano tutti nel contesto della “gestione dei rifiuti”.

Se si vanno a leggere i vari “considerando” del nuovo decreto ministeriale si può probabilmente intuire che chi ha redatto il presente testo vorrebbe intendere i depositi che si effettuano nell’ambito delle attività intermodali alla stregua di “deposi temporanei” (cioè depositi che non necessitano di alcuna autorizzazione), ma che – peraltro – non devono neanche soggiacere alle condizione del deposito temporaneo; ecco perché vengono identificati come “depositi preliminari alla raccolta” (e non “depositi temporanei”…).

Per sostenere la legittimità di tale operato si richiamano alcuni considerando della Direttiva 2008/98/CE ove il legislatore europeo invita gli Stati membri ad operare, nella loro normativa interna, una distinzione tra il deposito preliminare dei rifiuti in attesa della loro raccolta, la raccolta di rifiuti e il deposito di rifiuti in attesa del trattamento. Precisando che gli enti o le imprese che producono rifiuti durante le loro attività non dovrebbero essere considerati impegnati nella gestione dei rifiuti e soggetti ad autorizzazione per il deposito dei propri rifiuti in attesa della raccolta (considerando n. 15).

Inoltre, sempre il legislatore europeo nel successivo considerando n. 16 della Direttiva auspica che venga operata una distinzione tra il deposito preliminare di rifiuti in attesa della raccolta e il deposito di rifiuti in attesa del trattamento, tenuto conto dell’obiettivo della presente direttiva, in funzione del tipo di rifiuti, delle dimensioni e del periodo di deposito e dell’obiettivo della raccolta.

Viene ripresa, poi, anche la definizione di “raccolta” contenuta nel testo della Direttiva, che recita: “il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento” (così art. 3, punto 10); mentre negli Allegati I e II alla Direttiva stessa,  in calce alle rispettive voci D15 e R13 vi è un richiamo* – che peraltro ha suscitato già in passato non poche perplessità e sollevato molteplici dubbi interpretativi – che riporta “Il deposito temporaneo è il deposito preliminare a norma dell’art. 3, punto 10”.

Ora, ricostruito il quadro normativo di riferimento delineato nelle premesse contenute nello schema di decreto ministeriale, bisogna comunque dire che una distinzione nel senso indicato dalla normativa europee è stata, in qualche modo, fatta dal nostro legislatore nazionale. La nostra normativa nazionale di settore ha, infatti, da sempre operato una distinzione tra il “deposito temporaneo”, che rappresenta una deroga al sistema ordinazione dello stoccaggio e si colloca al di fuori della “gestione dei rifiuti” in una fase antecedente la raccolta ed il trasporto e che – se rispetta tutte le condizioni di legge – non è soggetto ad autorizzazione, ed il “deposito preliminare” che, invece, si colloca nel contesto della “gestione dei rifiuti” e rappresenta una forma di stoccaggio dei rifiuti che deve essere autorizzato (“deposito preliminare” se i rifiuti poi vengono inviati allo smaltimento, altrimenti si parla di “messa in riserva” se i rifiuti poi vengono inviati verso attività di recupero).

Ed, infatti, poi al momento di recepire le disposizioni della Direttiva 2008/98/CE nel nostro ordinamento interno si è tenuto conto di questa scelta del nostro legislatore, è pertanto la definizione attualmente vigente nel nostro Paese di “raccolta” non riproduce esattamente quella del testo della Direttiva ove si parla anche di “deposito preliminare”, ma recita: “raccolta: il  prelievo  dei  rifiuti,  compresi  la  cernita preliminare e il deposito, ivi compresa la  gestione  dei  centri  di raccolta di cui alla lettera “mm”, ai fini del loro trasporto  in  un impianto di trattamento” (art. 183, comma 1, lett. o D.Lgs. n. 152/06), proprio per restare coerente con la scelta (legittima) operata fin dall’inizio dal nostro legislatore e non alimentare possibili ambiguità di interpretazioni. Ed è questa disposizione che vige attualmente in Italia. Quindi ci sembra ora improprio richiamare la disposizione europea per legittimare nel nostro ordinamento interno un “deposito preliminare” che si vorrebbe sottratto agli obblighi dello stoccaggio”.  

Peraltro tutto questo fatto con uno strumento – come un decreto ministeriale – che è un provvedimento meramente regolamentativo e che non può derogare alla legge statale.

Possiamo sicuramente essere d’accordo sul fatto che si voglia venire incontro alle esigenze di chi opera nei contesti dei trasporti intermodali, apportando delle semplificazioni e prevedendo delle apposite deroghe al sistema generale di gestione dei rifiuti. Ma le deroghe previste per un singolo settore non possono configurarsi come uno stravolgimento delle regole base che sovrintendono l’intero sistema di gestione dei rifiuti…

Invece di parlare di “deposito preliminare alla raccolta” (introducendo, di fatto, una nuova figura giuridica nel nostro ordinamento di settore, peraltro in contrasto con tutto il sistema della disciplina nazionale relativa agli stoccaggi), sarebbe – a mio avviso – molto più opportuno delineare la disciplina di deroga per i depositi effettuati nel contesto del trasporto intermodale soggetto al SISTRI negli stessi termini che la legge nazionale ha usato per disciplinare in deroga la stessa fattispecie al comma 12 del riscritto art. 193 D.Lgs. n. 152/06, e cioè prevedere che le attività di carico e scarico, di trasbordo, nonché le soste tecniche all’interno dei porti e degli scali ferroviari,  degli  interporti,  impianti  di terminalizzazione e scali merci  non  rientrano  nelle  attività di “stoccaggio”, effettuate da soggetti ai quali i rifiuti sono affidati in attesa della presa in carico degli stessi da parte di un’impresa navale o ferroviaria o che effettua il successivo trasporto, non  rientrano  nelle  attività di “stoccaggio” a condizione che non si superi il termine finale di quarantacinque giorni.

In questo modo si avrebbe comunque una deroga alla regola dello stoccaggio, ma non si rischierebbero pericolose derive interpretative sulla configurazione dei depositi preliminari…