Breve critica alla Legge della Regione Toscana “Norme per il governo del territorio”

Riceviamo e pubblichiamo come contribuito al dibattito sulla legge del 10 novembre 2014, n. 65. In allegato l'intervento integrale

[29 dicembre 2016]

L’analisi critica è focalizzata sulla concezione di fondo della legge che ne determina finalità e struttura e quindi è limitata ai contenuti degli articoli 1 e 3. il primo verte sullo scopo primario e sul concetto di «bene comune». Il terzo sul concetto, sulla definizione e sui contenuti del «patrimonio territoriale» che la legge intende «salvaguardare».

1.     Lo scopo primario dichiarato

Uno degli scopi all’art. 1, oltre a «evitare nuovo consumo di suolo» è «la salvaguardia e la valorizzazione del patrimonio territoriale inteso come bene comune e l’uguaglianza di diritti all’uso e al godimento del bene stesso».

L’uso del termine «diritti» è qui improprio. In linea di principio le leggi non possono costituire “diritti” che condizionino il diritto di proprietà a cui quasi tutti i suoli sono soggetti. E dove la proprietà è privata non è ben chiaro cosa la legge intenda per “bene comune”. Le leggi posso e devono regolare e limitare l’esercizio concreto del diritto, quindi le azioni e le opere che vengono compiute usando il suo, chiunque le compia.

2.     Il «patrimonio territoriale» da «salvaguardare»

Art. 3 comma 1: «Per patrimonio territoriale si intende l’insieme delle strutture di lunga durata prodotte dalla coevoluzione fra ambiente naturale e insediamenti umani»

È quanto mai inappropriato usare in una legge espressioni come queste. Perché sembrerebbe sott’intendere l’esistenza di un ordine complessivo formato da «l’insieme delle strutture di lunga durata» e di una legge storico-naturale della sua produzione il cui motore è la «coevoluzione fra ambiente naturale e insediamenti umani». L’intento della legge è di far sì che la riproduzione sociale del «Patrimonio territoriale» continui in modo conforme questa supposta legge di natura.

Chi l’ha scritta non sembra aver tenuto conto che il pensiero degli ultimi due secoli e in specie quello scientifico sono pervenuti alla consapevolezza della inesistenza di un “ordine naturale” assoluto e non falsificabile. Se ci fosse una legge naturale inviolabile non ci sarebbe bisogno di una legge politica a essa conforme che la faccia rispettare. La definizione di «Patrimonio territoriale» svolge dunque una funzione puramente retorica.

L’elenco dell’insieme «delle strutture di lunga durata» che costituirebbero «il patrimonio territoriale» lascia poi ancor più perplessi. Ecco le prime quattro: «a) la struttura idro-geomorfologica»; «b) la struttura ecosistemica»; «c) la struttura insediativa»; «d) la struttura agro-forestale». Queste «componenti», prescrive la legge, «non possono essere ridotte in modo irreversibile» e, inoltre, «le azioni di trasformazione» di ciascuna «devono essere valutate in base a un bilancio complessivo degli effetti su tutte le altre».

Una tale prescrizione presuppone che si conosca l’esatta e certa consistenza di tali «strutture». Sulla loro consistenza la legge e i documenti tecnici del Piano di indirizzo territoriale non dicono, ne potrebbero dire qualcosa di concreto e preciso. Infatti, quale mai è il sapere, allo stato attuale delle scienze, in grado di misurarne una consistenza utile a fornire la misurabilità della loro riduzione?

Inoltre la legge prescrivere che ogni trasformazione deve essere valutata «in base a un bilancio complessivo degli effetti sulle altre». In altri termini, si vorrebbe che il bilancio delle variazioni complessive non sia in deficit. In base a quale sapere si potrebbe mai essere in grado di compiere un simile bilancio per giunta per ogni particolare trasformazione? Si osservi inoltre che la legge è regionale, perciò essa stessa è limitata a una parte del tutto territoriale. Quelle «strutture» di cui parla e a cui intende riferirsi non seguono certo né se ne stanno buone all’interno dei confini politici di una regione. Qui la legge si smentisce da sé e in modo plateale.

Le conoscenze tecnico scientifiche, allo stato dell’arte, nei campi dell’idrogeologia, degli ecosistemi, delle attività insediative, delle attività agro-silvo-pastorali, in quanto specializzate, vengono già utilizzate a fini pratici anche per emanare norme comportamentali e limitative altrettanto specifiche in quei diversi settori. Non è chiaro che rapporto intenda stabilire la legge di governo del territorio con questa variegata e specializzata molteplicità di norme. La legge sembra semplicemente giustapporvisi, accrescendo così l’enorme quantità ed eterogeneità di leggi vigenti nel nostro paese, il cui effetto concreto è una robusta s-regolazione: un rimedio peggiore del male. Mentre, se mai, occorrerebbe un loro riordino, aggiornamento, semplificazione e razionalizzazione.

Come se non bastasse, l’intento della legge di ordinare la pianificazione globale del territorio fa sì che in un comma successivo, il quarto del medesimo art. 3, siano aggiunti quali componenti del «patrimonio territoriale» anche i «beni culturali e paesaggistici», peraltro già normati a livello statale dal relativo “Codice”. Come si è mostrato altrove, lo scopo di tutela non è perseguibile con la pianificazione, stante lo statuto giuridico del suolo derivante dai piani urbanistici comunali costituiti dalle destinazioni urbanistiche di ogni particella catastale. Occorrerebbe perciò individuare altri strumenti e altri modi di perseguire lo scopo. I piani non solo sono risultati inidonei a orientare globalmente le trasformazioni, ma risultano spesso eversivi nei confronti delle norme di tutela del patrimonio culturale e naturale.

Perché vi possa essere qualche maggiore probabilità di efficacia è necessario che il governo del territorio sia ordinato in una gerarchia di fini. Lo scopo di evitare consumo di suolo in relazione alle diverse qualità in essere dei luoghi in cui il territorio è articolato, se considerate nel loro insieme come patrimonio da tutelare, devono trovare norme specifiche che limitano azioni e opere luogo per luogo. Devono essere norme chiare, semplici, essenziali, leggibili e comprensibili da chiunque, raccolte in atti regionali e comunali, dedicati solo ed esclusivamente a questo scopo, dove non si dice cosa si dovrebbe fare in quei suoli e con quei suoli (destinazioni urbanistiche), ma cosa non si deve fare in quei luoghi stante il riconoscimento pubblico di certe loro qualità in relazione a valori culturali e rischi ambientali. Gli altri atti normativi detti piani, da redigere separatamente dai primi e limitatamente a singole trasformazioni di singoli porzioni di suolo, quando ve ne siano le condizioni di realizzazione, dovranno essere subordinati a tali norme già presenti e in vigore nell’intero territorio.

di Francesco Ventura, Ordinario di urbanistica – Università di Firenze