Esiste un trade-off tra pianificazione urbanistica e finanza locale?

Veni, vidi, Ici: il consumo di suolo dietro la tassa più odiata dagli italiani?

[8 aprile 2014]

L’introduzione dell’IMU (Imposta Municipale Unica) prima e della Tasi poi nel sistema tributario italiano hanno riacceso l’annoso dibattito politico sull’imposta sugli immobili ed in particolare sulla prima casa. Il dibattito, seppur con diversa intensità, si trascina ormai dal lontano 1993, anno di entrata in vigore dell’ ICI (Imposta Comunale sugli Immobili). Parallelamente al dibattito politico-elettoralistico, però, l’istituzione di queste imposte ha aperto un confronto, seppur contenuto, sui loro potenziali impatti economici ed equitativi. In ragione della sua più lunga storia, il dibattito scientifico ha riguardato prevalentemente l’ICI.

Nessuno studio, almeno per quella che è la conoscenza degli autori, ha analizzato le ricadute dell’introduzione dell’ICI sul mercato immobiliare. In particolare, nessuno studio ha cercato di verificare se l’introduzione dell’imposta abbia favorito più che rallentato, come prevedrebbe la teoria (al crescere del prezzo o del costo di gestione di un bene o servizio corrisponde una riduzione della domanda), l’offerta di nuove costruzioni e, quindi, il consumo di suolo causato dalla loro costruzione e dal suo cambio di destinazione d’uso. La questione non è di poco conto, perché il fenomeno dell’urbanizzazione ha effetti non trascurabili sull’assetto del territorio, soprattutto in termini di sprawl urbani e di consumo di suolo [Figura 1 in Fotogallery: Consumo di suolo in Italia per macroregione (1956-2010). Fonte ISPRA].

La Carta Europea del Suolo dichiara che il suolo è uno dei beni più preziosi dell’umanità (Carta Europea del Suolo, Consiglio d’Europa, 1972). Nonostante ciò, il suolo in molti contesti sembra essere diventato una risorsa monofunzionale, di tipo economico, finalizzata alla generazione di rendita per il privato e, da qualche tempo, di gettito, attraverso la riscossione degli oneri di urbanizzazione e delle imposte immobiliari, per gli enti pubblici. L’ISPRA, l’Istituto Superiore per la Ricerca Ambientale, stima che in Italia negli ultimi decenni il fenomeno dell’impermeabilizzazione (soil sealing) ha portato via più di 100 ettari di terreno al giorno e che la superficie totale impermeabilizzata copra ormai quasi il 7% dell’intero territorio nazionale (figura 1). A livello regionale, valori particolarmente elevati si riscontrano in Lombardia, Veneto e Campania (ISPRA, 2011). Il dato, in realtà, assume maggior rilevanza se si tiene conto del fatto che circa il 35% del territorio nazionale è rappresentato da superficie montuosa e che la maggior parte delle trasformazioni di suolo legate all’attività edificatoria si concentrano in aree di pianura.

Il cambio di destinazione d’uso dei suoli, che rappresenta spesso il primo passo verso la cementificazione, e l’avanzamento delle aree edificabili costituiscono due cause importanti anche dell’abbandono delle terre da parte degli agricoltori. L’ISTAT stima che dal 1982 al 2010 l’Italia abbia perso più di 3,1 milioni di ettari di superficie agricola utilizzata (SAU) (Istat, 2010), una superficie pari alla somma di Lazio e Campania. Anche se il fattore predominante è ascrivibile all’abbandono, è tuttavia la cementificazione a destare le maggiori preoccupazioni. Secondo una stima aggiornata, dei terreni persi nel periodo 1990-2006 in Italia per insediamenti di tipo residenziale (oltre il 60%) e di tipo produttivo-commerciale (circa il 30%), la quasi totalità (circa il 94%) delle trasformazioni ha riguardato terreni in origine agricoli, mentre il 5% ha interessato aree boschive.

Se un tempo la crescita delle città e degli insediamenti abitativi era legata alla crescita della popolazione, questo non sembra più essere vero oggi. Questo fenomeno è del tutto evidente in Italia, dove nel periodo post-bellico la popolazione è cresciuta di circa un quarto mentre il numero delle abitazioni è più che raddoppiato [Figura 2 in Fotogallery: Evoluzione delle abitazioni e della popolazione in Italia (1951-2011). 1951=100 Fonte: Elaborazione su dati ISTAT (censimenti)], superando i 29 mln, molte delle quali non occupate (quasi un quinto). Tutto ciò lascerebbe presupporre che l’offerta residenziale, pur risentendo dell’andamento delle più tradizionali variabili sociali ed economiche, ormai risponda in prevalenza ad esigenze ben diverse da quelle legate alle finalità puramente abitative e di alloggio. Questo elemento è evidente se ci soffermiamo ad analizzare l’ultimo ciclo espansivo che, iniziato nel 1995, raggiunge il suo picco nel 2005, con un indice pari a 150 (1995=100) (CRESME, 2012). Tra le ragioni che lo spiegherebbero c’è l’andamento dei tassi di interesse.

Secondo tale interpretazione, il settore immobiliare sembrerebbe rispondere alle più classiche leggi di mercato. Se noi guardiamo la dinamica dei tassi di interesse in Italia vediamo che essi sono stati costantemente in diminuzione dai primissimi anni ’80 fino alla fine degli anni ‘90, quando comincia un periodo di maggiore stabilità che termina nel 2008. Il dato interessante è rappresentato anche dal fatto che, nonostante l’aumento considerevole dello stock di abitazioni, e di abitazioni vuote, i prezzi siano continuati ad aumentare [Figura 3 in Fotogallery: Evoluzione dei tassi di interesse e dei prezzi delle case in Italia (1980-2010). 1980=100 Fonte: Elaborazione su dati Banca d’Italia e BCE].

Dato il regime autorizzativo, però, è necessario ricordare che affinché l’offerta di abitazioni possa crescere è necessario vi sia una politica urbanistica accondiscendente. Infatti, come dimostrato in diversi studi scientifici sull’argomento, la regolamentazione e la pianificazione territoriale, più che altri fattori (quali la dinamica demografica, il prezzo degli immobili, il costo di costruzione, l’accesso e il costo del credito, oneri di urbanizzazione), sono gli unici (o comunque i più incisivi) elementi in grado di attenuare l’impatto delle dinamiche di mercato (shock di domanda) sulla crescita urbana e, di conseguenza, contrastare le conseguenze economico-ambientali dei cicli espansivi o delle bolle immobiliari.

Rispetto a questo fenomeno, un ruolo molto più contenuto sembra essere svolto dalle imposte, comprese quelle di proprietà (quali l’ICI e l’IMU). Su tale aspetto gli studi non sono giunti a risultati definitivi. Tuttavia, anche se con risultati non sempre statisticamente significativi, questi evidenziano, come atteso, una relazione negativa, seppur contenuta, tra imposta e investimento, inteso come numero di nuove costruzioni o loro dimensione.

In Italia, invece, l’introduzione dell’ICI non ha avuto alcun effetto depressivo. Questo risultato è confermato anche dal modello empirico stimato nel lavoro, da cui emerge non solo che l’ICI non ha in alcun modo rallentato il mercato primario delle abitazioni ma, anzi, dopo la sua introduzione, paradossalmente, l’offerta di costruzioni, e quindi il consumo di suolo, hanno subito un’accelerazione. La nostra ipotesi è che il processo di decentramento fiscale e deregolamentazione realizzatosi negli anni ’90 abbia inciso sul mercato delle nuove abitazioni o, quantomeno, abbia amplificato o facilitato gli effetti di un cambiamento in atto.

In particolare, la forte riduzione dei trasferimenti statali verificatasi negli anni ’90 ha fatto sì che per molti comuni l’ICI diventasse la principale fonte di gettito [Figura 4 in Fotogallery: Indicatori sull’andamento delle entrate correnti dei Comuni (1990-2010). Fonte Elaborazione su dati ISTAT, 2012].

In considerazione di ciò, molti comuni l’hanno utilizzata come leva per finanziare la propria spesa corrente determinando, così, la nascita di un trade-off tra necessità finanziarie e obiettivi di gestione del territorio. In Italia, quindi, l’effetto imposta avrebbe prevalso sull’effetto regolamentazione/pianificazione territoriale.

Per far fronte alla riduzione dei trasferimenti statali, che vedono nel 1993 e nel 1998 gli anni di avvio delle contrazioni più forti, i comuni hanno inizialmente fatto affidamento sull’aumento delle aliquote, come mostrano i dati sulle aliquote medie applicate passate dal 4,78‰ del 1993 a circa il 6‰ a metà degli anni duemila. Questa politica, però, incontrava due tipi di limite: il primo è dato dai vincoli imposti dalla legge in termini di aliquote e detrazioni massime praticabili; il secondo è di tipo politico-elettoralistico. Esaurito il margine di autonomia loro concesso dalla legge e dall’opportunità politica, l’unico modo che i comuni avevano per aumentare il gettito era costituito dall’ampliamento della base imponibile. La nostra ipotesi è che, in generale, i comuni abbiano “sfruttato” tale opportunità allentando i controlli e/o adottando una pianificazione territoriale meno rigida, incentivati in ciò anche dalla possibilità di riscuotere il contributo sul costo di costruzione e di finanziare parzialmente la spesa corrente con quell’imposta di scopo costituita dagli oneri di urbanizzazione, creando così le premesse per futuri squilibri di bilancio e, forse soprattutto, ambientali.

Se l’ipotesi qui avanzata è corretta, si potrebbe dire che una delle conseguenze, forse non voluta e non prevista, della decentralizzazione fiscale, così come è stata realizzata in Italia, è stata la creazione di una perversa alleanza tra controllati e controllori, il cui risultato è stato una velocizzazione nel cambio di destinazione d’uso dei suoli e, quindi, della loro impermeabilizzazione. Se così fosse, si imporrebbe una riflessione sulla struttura delle imposte sul patrimonio immobiliare (leggi IMU e Tasi) e/o sull’efficienza ed opportunità di lasciare in capo all’ente locale la titolarità della programmazione urbanistica.

di Salvatore Bimonte* e Arsenio Stabile^

*Università di Siena, Dipartimento di Economia Politica e Statistica

^Università di Siena, Dipartimento di Economia Politica e Statistica

Questo lavoro – concesso in sintesi a greenreport.it dagli autori che ringraziamo – sarà pubblicato a breve su Politica economica Rivista di studi e ricerche per la politica economica – Il Mulino