Governo del territorio, modificare senza abolire la LR 1/2005: un errore di tattica politica nonché di grammatica disciplinare
[14 Marzo 2014]
Sono iniziate in questi giorni le consultazione ufficiali presso il Consiglio regionale toscano sul progetto di legge (Pdl) n. 282, Norme per il governo regionale, che modifica in maniera robusta la legge regionale n. 1 del 1005, che porta la stessa titolazione. La proposta di legge è stata da più parti oggetto di interessi, riflessioni, e critiche, che certo saranno tenute in gran conto dal legislatore regionale. Qui vorrei sottolineare un punto che non mi pare rilevato da nessuno e che per me può essere considerato come un errore di tattica politica nonché di grammatica disciplinare.
La Relazione di accompagnamento al Pdl 282, nel secondo capoverso, afferma «La riforma mantiene l’impianto generale della legge, nel disegno d’insieme robusto e funzionale». Questa affermazione è quantomeno poco ponderata, perché la legge 1/2005 è stata un dispositivo poco fortunato e, nella sua radicalità, oramai defunto, tanto che l’impianto generale non è stato mai realmente applicato nel sistema intergovernativo regionale ed alcuni sui procedimenti, addirittura, cancellati o radicalmente modificati nel tempo.
Per spiegare questa mia posizione richiamo alcun passaggi centrali della legge, così da contestualizzarli.
Come noto la legge 1/2005 venne allora salutata come un vero e proprio Codice unificato di riordino complessivo e di “sincronizzazione” delle varie norme presenti in diversi apparati normativi regionali che facevano riferimento al governo del territorio, sancendo, così, la definitiva sistematizzazione del “modello” Toscano e chiudendo la sperimentazione inaugurata con la legge n. 5 del 1995.
Tre erano i principali punti nodali di questa sistematizzazione: la subordinazione della programmazione economica regionale alla pianificazione statutaria; il procedimento unificato per semplificare il sistema autorizzativo in modo da controllare, così, le trasformazioni fisiche determinate sul territorio dalle politiche settoriali; ed infine la valutazione integrata, rilevante innovazione sia disciplinare che di prassi amministrativa perché includente nel sistema del governo la valutazione ambientale strategica.
In fin dei conti la legge regionale 1/2005 ha avuto la pretesa di porsi come uno spartiacque tra un prima e un dopo nel governo del territorio.
Un dispositivo troppo innovativo che implicitamente richiedeva la cancellazione delle deleghe governative settoriali e una loro evoluzione in deleghe per obiettivi strategici, compresa la stessa delega al governo del territorio che doveva essere affidata, insieme a quella sulla programmazione, al controllo esclusivo del primo responsabile politico delle amministrazioni: sindaco o presidente.
La vera innovazione di quel progetto politico-amministrativo sta proprio in questo: l’aver collegato programmazione e pianificazione, subordinando la prima alla seconda. Come? Attraverso lo statuto del territorio (che racchiudeva sostanzialmente la difesa del suolo, la difesa delle identità territoriali e del patrimonio comune, il paesaggio e le risorse locali), cioè la dichiarazione più forte di governo di tutto ciò che si doveva conservare e/o tutelare attivamente. In fin dei conti di quello che non si doveva “toccare” per preservarlo alle future generazioni. Una scelta molto impegnativa per una amministrazione pubblica (da quella regionale a quella locale), tanto che le scelte statutarie per legge avevano una validità a tempo indeterminato.
Proprio per accogliere questo principio la stessa Regione modifica, anticipatamente all’entrata in vigore della 1/2005, la legge regionale sulla programmazione. Lo fa con la legge regionale 61/2004 che introduce un nuovo articolo nel dispositivo normativo sulla programmazione allora vigente: l’art. 5bis che così recita: «Il Programma Regionale di Sviluppo individua le strategie dello sviluppo territoriale, nel rispetto di quanto disposto dallo statuto del territorio del Piano di Indirizzo Territoriale della Regione. Le prescrizioni relative alle risorse essenziali del territorio, contenute negli atti di programmazione settoriale e intersettoriale, sono sottoposte ad accertamento di conformità e compatibilità con gli strumenti della pianificazione territoriale, secondo modalità e procedure definite dalla normativa regionale vigente in materia di governo del territorio».
L’innovazione politica e “di risultato”, diremmo oggi, si commenta da sola.
Quello che poi è accaduto, nella gestione concreta di questa innovazione, è storia amministrativa di questa Regione. Mi basta qui solo ricordare i principali ostacoli che questo nuovo impianto ha trovato sulla propria strada.
Prima di tutto il project financing sulla realizzazione dei nuovi presidi ospedalieri in Toscana. Allora erano già avviate le procedure, ma la loro localizzazione era in forte contrasto con le pianificazioni statutarie presenti negli strumenti urbanistici degli enti locali, ma anche in contrasto con le raccomandazioni predisposte nel Quadro conoscitivo per gli studi preliminari al pit, che poi diventerà il Piano di Indirizzo Territoriale della Toscana (adottato nell’aprile del 2007 ed approvato nel successivo mese di luglio).
Secondariamente il contrasto immediato con il settore ambiente della Regione che alla fine definisce un Piano regionale di azione ambientale 2007/10, approvato separatamente e anticipatamente (marzo del 2007) rispetto al Piano di Indirizzo Territoriale.
Sono proprio questi due primi scollamenti che mettono subito in crisi l’impianto generale della legge 1/2005, che da allora assumerà sempre più un ruolo debole di “semplice” normazione di pianificazione e non già di governo del territorio. Tanto che lo stesso procedimento unificato non decollerà realmente mai, né all’interno della Regione, né all’esterno. Ed infatti la vera innovazione procedimentale di cancellazione di tutti i procedimenti separati per la formazione e l’approvazione dei diversi strumenti di settore, sostituiti dalla definizione di uno schema di procedimento unificato a valere verso tutti gli atti incidenti sul territorio, rimarrà sostanzialmente sulla carta.
Rimaneva comunque la Valutazione Integrata che, nella impostazione originaria della legge, doveva assolvere ad un ruolo di garanzia interistituzionale e di semplificazione amministrativa, perché raccoglieva in un unico procedimento tutte le valutazioni che servivano a pesare le decisioni pubbliche e i loro effetti: cioè l’argomentare delle scelte operate nella costruzione degli strumenti regolativi sull’uso del territorio in maniera trasparente e consapevole rendendo pubblici tutti i passaggi. Anche questa una innovazione radicale, tanto che alcuni giuristi hanno interpretato l’esperienza della Toscana come una «laicizzazione della pianificazione», perché per la prima volta nella storia italiana poneva – sia al mondo politico che a quello tecnico – un problema «di verifica e di dimostrazione, anche tecnica, della fattibilità delle scelte e di come queste erano state assunte e definite».
Non male.
Ma anche la Valutazione Integrata non ebbe fortuna, non tanto per problemi interni alla Regione, quanto per problemi di gerarchia esterna, cioè il prevalere delle norme statali su quelle regionali. Considerato che la valutazione ambientale strategica – nata da una direttiva europea ratificata dal Parlamento come legge – era prevalente sulla normativa regionale …… e questa doveva adeguarsi. La legge regionale 10 del 2010 fa questa operazione di adeguamento.
Il caposaldo della “laicizzazione” della pianificazione viene così soppresso. Da allora ci troviamo con una valutazione ambientale strategica esplicitamente riferita alle finalità di protezione ambientale e della salute, ai princìpi costituzionali di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza, leale collaborazione e alle strategie di sviluppo sostenibile; ed a un più generica “valutazione” tutta interna al processo di pianificazione. Operazione definitivamente sancita con la successiva legge regionale 6/2012, che modifica anche la Lr 1/2005. In sostanza i contenuti della Valutazione Integrata vengono abrogati come processo, ma lo spirito della valutazione è mantenuta come prodotto «debole» entro il piano Lr 1/2005. Cioè un guazzabuglio.
Non bastasse anche alcuni strumenti cardine della legge vengono depotenziati, come il Piano di Indirizzo Territoriale a valenza quinquennale collegato al Programma regionale di sviluppo. Nell’attuale legislatura di nuovo PIT non si è mai parlato, anzi per le opere di interesse strategico di valenza regionale si è fatto ricorso a procedure straordinarie con la legge regionale 35/2011.
Paradossalmente è ancora in vigore il PIT 2005/2010 approvato nel 2007, con una implementazione della disciplina paesaggistica adottata nel giugno 2009 e mai approvata. Su questo PIT nel luglio del 2013 è stata “innestata” una variante per la definizione del Parco agricolo della piana e per la riqualificazione dell’aeroporto di Firenze; ed ora si sta approntando una nuova parte paesaggistica, che sarà anch’essa innestata sulla disciplina normativa esistente del “vecchio” Pit i cui effetti ancora non riusciamo a comporrre.
Stiamo parlando, dunque, di un altro scenario.
La proposta di legge 282, al contrario, contiene un altro impianto generale e un altro disegno d’insieme che non dovrebbe essere confuso a quello della legge 1/2005 che è morto da tempo. Un disegno per certi aspetti robusto e riconoscibile che apre a prospettive diverse di pianificazione, perché ridisegna il processo di governance interistituzionale. Può piacere o no, ma questo è. Non rendersene conto, come ho già detto, è per me un errore di tattica politica ed anche di grammatica disciplinare.
Segretario Generale dell’Istituto Nazionale di Urbanistica
Dipartimento di Architettura – Sezione Urbanistica e pianificazione del territorio
Scuola di Architettura – Università di Firenze