Riceviamo e pubblichiamo come contributo al dibattito

Nuovo Piano paesaggistico della Regione Toscana: limiti e opportunità

Un intervento di Giuseppe De Luca, segretario generale dell’Istituto Nazionale di Urbanistica

[9 giugno 2015]

giuseppe di luca

La buona notizia è che abbiamo un nuovo Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico regolarmente formalizzato, cioè ha completato il suo iter istituzionale ed è pienamente efficace. Si esce così dall’incertezza che si protraeva dal 2009, da quando cioè era stata adottata (DCR 32 del 16.6.2009) la parte paesaggistica del PIT allora vigente (approvato con DCR 72 del 24.7.2007). Incertezza resa ancora più fastidiosa dalle continue proroghe che la parte paesaggistica adottata dal 2009, scaduto il triennio delle cosiddette salvaguardie (il regime particolare che assume la gestione del territorio nella fase di passaggio tra adozione e approvazione), ha via via avuto con tre distinti provvedimenti legislativi (art. 147 Lr 66/2011; art. 1, c.16 Lr 77/2012; art. 2 Lr 54/2013).

Un comportamento politicamente scorretto nei confronti delle componenti attive della società: famiglie, imprese, istituzioni.
Un nuovo Piano di indirizzo territoriale dove la parte paesaggistica è stata approvata come “integrazione” (DCR n. 37 del 27.3.2015) al PIT vigente, quindi, a norma del Codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 135, c.1), esso è diventato formalmente un «piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici».

Un piano reso disponibile solo da poche settimane (dal 18 maggio 2015) nel sito della Regione Toscana e dal quale non si capisce quali e quante osservazioni sono state accolte rispetto a quelle presentate, né quanto e come è stato modificato a seguito del cosiddetto “lodo Rossi” tra il testo licenziato dalla Giunta Regionale (sul quale si sono raccolte le osservazioni); il testo licenziato dalla VIª Commissione Consiliare; e il testo votato in aula dopo il “lodo”. Questo non è solo un vulnus conoscitivo per chi studia i procedimenti di formazione delle decisioni pubbliche, quanto anche un vuoto partecipativo per gli interessi diretti diffusi, perché ora non possono più intervenire nel procedimento. Ricordo che lo stesso Codice BCP all’art. 144 dice: «Nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di ambiente e danno ambientale».

L’intervenuta co-pianificazione con il Mibact dell’11 aprile 2015 ha comunque chiuso definitivamente l’iter della formalizzazione dello strumento e reso ampiamente operativo il piano, che ora è passato alla fase gestionale “pura”.
La notizia cattiva, o se volete meno buona, è che il PIT/p applica solo in parte le disposizioni del Codice BCP. Può sembrare strano, ma è così.

Per esempio il legislatore regionale è consapevole dei numerosi e palesi refusi cartografici presenti e le incerte classificazioni di diversi oggetti e aree, tanto che lo stesso Consiglio regionale che ha approvato il PIT/p ha, subito dopo, approvato una Risoluzione (DCR 310 del 27 marzo 2015) che impegna la Giunta ad emendare, in futuro, i refusi cartografici presenti. Fatto grave, è come se approvassimo un piano operativo senza la localizzazione certa di alcune destinazioni d’uso.

Ancora, non ha verificato la permanenza dei vincoli ex 431/85, i cosiddetti “vincoli Galasso” – che in sostanza erano una sorta di “enorme salvaguardia”, cioè una norma erga omnes in attesa di un piano organico regionale – non individuando le aree degradate. Il Codice BCP affida proprio alle Regioni il compito di selezionare e individuare le aree compromesse e degradate (artt. 135 e 143, comma 4, del Codice): insieme alla vestizione dei vincoli è questo il principale ruolo assegnato dall’ordinamento allo strumento. Il PIT/p non fa nessuna selezione.

Oppure, non ci sono previsioni nel PIT/p. Sembra anche questo strano, ma è proprio così. L’unica vera strategia di rilievo e di “sviluppo” prevista è il Progetto per la fruizione lenta del paesaggio regionale, che fa riferimento al paesaggio rurale.
Le altre strategie di sviluppo sono quelle contenute nel PIT vigente – ricordo approvato nel 2007 – che sono rimaste inalterate (quelle relative alle connessioni tra le strategie dello sviluppo territoriale della Regione ed il Quadro strategico nazionale; e le infrastrutture dei porti e degli aeroporti toscani), costituendo così un piano a due “teste”, con due quadri conoscitivi e due proiezioni a futuro differenti.

Infine, e mi fermo qui, non si capisce che tipo di gerarchia hanno le norme, stante il fatto che il Codice BCP (artt. 135 e 143) individua solo “prescrizioni e previsioni” ed “obiettivi di qualità”, mentre il PIT/p introduce otto (dico 8) diverse tipologie di norme (art. 4 della Disciplina: Obiettivi generali; Obiettivi di qualità; Obiettivi specifici; Direttive; Orientamenti; Indirizzi per le politiche; Prescrizioni, Prescrizioni d’uso, con riferimento ai beni paesaggistici) e fa una concatenazione “circense” (art. 4, c.3) «la Regione e gli enti territoriali competenti, al fine del raggiungimento degli obiettivi del piano, fanno riferimento agli indirizzi per le politiche, applicano le direttive e rispettano le prescrizioni e le prescrizioni d’uso contenute nella presente disciplina statutaria», che è molto fastidiosa, anche da un punto di vista della sola logica amministrativa.

Tutto questo rende la sua lettura, ed immagino la sua gestione, molto complicata. Per esempio le prescrizioni sono collocate non già nella disciplina generale, né nelle Schede degli Ambiti, come sarebbe richiesto a un piano di indirizzo – secondo la normativa vigente emanata dalla stessa Regione qualche mese fa[1] – e come sarebbe auspicabile per una buona gestione unitaria del territorio, quanto in una disciplina separata (quella dei Beni paesaggistici, elaborato 8B), che ripercorre sostanzialmente i “Galasso”, e in apposite Schede identificative (elaborato 3B, sezione 4), dove sono riportate le prescrizioni. È questa parte che è stata oggetto di co-pianificazione con il Mibact.

Un piano, oltre che con due teste, anche “bitonale”, si potrebbe dire. L’essenza del piano paesaggistico di livello regionale (che non riporta prescrizioni), viene separata dalla cosiddetta “vestizione” dei vincoli, di livello puntuale o areale (che riporta prescrizioni). Rompendo così quell’auspicata unitarietà nella definizione delle politiche territoriali con valore paesaggistico che dovrebbe essere la vera caratteristica storica della cultura italiana e la via per aggiornarla al futuro. Spia di questa separatezza è non aver affrontato la questione delle aree vincolate degradate, che sono rimandate a futura segnalazione su un apposito Modello di Scheda (elaborato 6B). Indicatore, forse, di una partecipazione incompleta o parziale. Tuttavia il Modello di Scheda potrebbe essere un potente strumento da usare ora in maniera estesa a livello locale per far planare il PIT/p nella realtà vera del territorio contemporaneo, facendo emergere dal basso la questione della gestione dei territori vincolati degradati.
Non vorrei essere percepito come un “riduttore” dell’imponente lavoro storico fatto e dell’ampio quadro conoscitivo prodotto. Ma la formazione del pianificatore è tecnico-scientifica per muoversi nella contemporaneità, o meglio per guardare all’indietro – per capire come sono stati generati i problemi e che dinamiche hanno avuto nel corso del tempo – e al prossimo futuro – cioè come definire visioni strategiche che siano sostenibili e possibili rispetto alle tecnologie, alle conoscenze e ai progressi osservati nella società contemporanea – partendo dai contesti in cui si opera.

Il paesaggio è un prodotto della storia e dei rapporti sociali, economici e di potere che sul suolo e nello spazio si producono. Per questo dico che il paesaggio “astratto” non esiste, se non nel lavoro duro e faticoso del quotidiano operare di centinaia e centinaia di persone che sul territorio vivono, determinano relazioni, mediano tra il suolo, l’ambiente e le fondamentali necessità dell’umanità. Come afferma la Convenzione europea del paesaggio (che è applicata in parte nel PIT/p, nonostante l’art. 1, c.3 della Disciplina dichiari di applicare i suoi “principi e le disposizioni”) questo designa una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni.

Il verbo “percepire” è declinato al presente: “così come è percepita”, quindi si riferisce alla contemporaneità dell’oggi.
Il PIT/p invece propone di spostare l’anno zero all’indietro. E’ una decisione politica, che si può fare, ma non attraverso un solo Piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, ma attraverso un articolato Programma regionale di sviluppo, da sottoporre a validazione pubblica, e ad un coevo Piano di governo del territorio, ammesso che da soli basterebbero essendo tutti noi inseriti in contesti planetari. Solo così potremmo avvicinare la gestione del territorio all’idea strategica della costruzione di un territorio, prima di tutto economico-sociale, e poi anche alla sua progettazione formale.

di Giuseppe De Luca
Responsabile Spin-off accademico Artù srl
Segretario Generale dell’Istituto Nazionale di Urbanistica
Dipartimento di Architettura – Sezione Urbanistica e pianificazione del territorio
Scuola di Architettura – Università di Firenze

Le opinioni espresse dall’autore non rappresentano necessariamente la posizione della redazione