Il Regolamento urbanistico di Firenze: rigenerare la città durante la crisi

[30 aprile 2014]

Il 25 marzo 2014 il Comune di Firenze ha adottato il suo primo Regolamento urbanistico che sostituirà, dopo la sua approvazione prevista nel prossimo ottobre, il piano regolatore di Marcello Vittorini, approvato nel 1998.

Il Regolamento urbanistico, insieme al Piano strutturale, è una delle bandiere dell’amministrazione Renzi e l’applicazione della politica dei “volumi zero”. Sui quali c’è stata molta polemica specie da sinistra. I “volumi zero”, si sostiene, non sarebbero tali se si contano anche le aree incluse nel piano precedente ed ereditate, poiché già convenzionate, dalla attuale amministrazione, come l’ex area Fondiaria nella periferia nord-ovest.

L’obiettivo dichiarato sia del Piano strutturale che del Regolamento urbanistico è la rigenerazione urbana, ovvero la riutilizzazione di edifici per nuove funzioni, sia attraverso la loro trasformazione che attraverso la demolizione e lo spostamento del loro volume in altre aree.

La rigenerazione urbana non è una novità nella politica urbanistica fiorentina, essendo una conseguenza della deindustrializzazione della città avvenuta negli anni ’80 e dopo. Il Piano Vittorini era in buona parte basato sulla ristrutturazione e recupero dei volumi esistenti. Basta citare alcuni esempi: le aree Fiat, Sime, Gondrand, Longinotti e Superpila. La principale differenza tra allora ed ora è la crisi. Sino al 2007 i valori immobiliari hanno continuato a crescere e le operazioni di recupero urbano erano ampiamente coperte dalla rendita attesa.

La situazione è radicalmente mutata: il mercato immobiliare e i relativi prezzi sono crollati, e le finanze pubbliche sono limitate dal patto di stabilità. L’attività edilizia significa anche posti di lavoro a fronte di una crisi del settore che nella regione ha dimezzato gli occupati. Trovare un investitore non è semplice anche perché il ritorno economico non è assicurato come prima.

Da qui il maggior potere contrattuale dei privati, specie se di grandi dimensioni e disponibilità. Il piano della rigenerazione urbana in periodo di crisi si presenta anche come un catalogo di opportunità di investimento (1,5 miliardi in totale e 2mila posti di lavoro per 5 anni, così nella relazione dell’assessore alle Politiche del territorio, Elisabetta Meucci) simile a quello che la Regione ha portato al Mipim (la Mostra degli investimenti immobiliari) di Cannes lo scorso marzo.

Non a caso, l’attuale Regolamento urbanistico si basa su un avviso pubblico rivolto ai proprietari di immobili con una superficie utile lorda (Sul) superiore a 2mila mq, i quali hanno risposto anche nella prospettiva di valorizzare la loro proprietà una volta inserita nella previsione quinquennale del Regolamento.

L’operazione dell’avviso pubblico apporta trasparenza nel processo di formazione del Regolamento, specie se le 80 proposte raccolte saranno di pubblico dominio, ma il risultato è che la sua parte sostanziale è un insieme frammentato di aree di trasformazione, la cui localizzazione dipende dalla esistenza di edifici da recuperare e dalla dichiarazione di intenti del loro proprietario.

Si tratta delle aree di trasformazione (AT) nelle quali si interviene con la ristrutturazione in loco, delle aree con superficie in trasferimento (ATt) dove sono previste le demolizioni, e delle aree con superficie in atterraggio (ATa) in cui si potranno trasferire i volumi demoliti .

Il trasferimento dei volumi tante volte evocato nelle presentazioni del Piano strutturale e del Regolamento urbanistico, coinvolge appunto i due ultimi tipi di aree (ATt e ATa), ma nonostante la pubblicità data a questa operazione, essa, con 28mila mq complessivi di Sul in trasferimento, rappresenta solo il 4% del totale delle superfici da trasformare. Si dovrebbe attuare col meccanismo della perequazione, attraverso la formazione di un comparto discontinuo comprendente aree di trasferimento, bonificate e cedute, e di atterraggio dove verranno edificati i volumi demoliti con incremento del 30% massimo della Sul. Una operazione che è quasi scontata nel caso di identica proprietà (vedi ad esempio le due aree ferroviarie che con 12mila mq da trasferire impegnano quasi la metà dell’intero contingente). In altri casi l’operazione più probabile sarà l’acquisizione da parte di un investitore sia dell’area di trasferimento che di atterraggio ammesso che i proprietari di queste ultime accettino di vendere ad un prezzo nettamente inferiore a quello corrente. Non a caso la superficie complessiva di atterraggio è quattro volte quella di trasferimento.

Diverso il discorso per le aree di trasformazione (AT) che, con 675mila mq di Sul, rappresentano il 96% delle aree da trasformare. In questo caso si potrà intervenire sia attraverso il piano attuativo, sia attraverso l’intervento diretto col dimezzamento dello standard, ma destinando comunque il 20% per edilizia convenzionata.

Le aree di trasformazione (AT) sono localizzate prevalentemente nel settore ovest della città e nel centro storico, dove però la dimensione media dell’intervento è di 7mila mq di Sul, mentre nel settore ovest è di circa 20mila. Qui si trovano difatti le aree più consistenti come la Manifattura Tabacchi (88mila mq di Sul) e le Officine Grandi Riparazioni (54mila mq) delle Ferrovie per le quali, allo scopo di accelerare i tempi, si sono attivate due varianti. In questi, come in altri casi di grandi interventi, si pone il problema della loro integrazione nel tessuto urbano. Il Regolamento definisce le superfici di progetto distinte per uso, dando indicazioni sommarie sul futuro assetto fisico e rimandando il disegno urbano alla successiva fase attuativa. Il rischio evidente è che si realizzino tante isole urbane perpetuando il carattere periferico di queste zone.

Nel complesso sembra carente una visione d’insieme della rigenerazione urbana. Le grandi trasformazioni non vengono viste come possibili catalizzatori di altri interventi minori. Inoltre per ogni area si fanno dettagliate previsioni dell’impatto sulla rete ecologica, ma nulla si dice degli effetti sulla mobilità urbana rimandando in alcuni casi ad uno studio di dettaglio nella fase attuativa, ma dimenticando gli effetti globali della modificazione dell’uso del suolo sugli spostamenti.

Nel Regolamento compaiono infine i cosiddetti elementi incongrui, edifici con una Sul minore di 2mila mq, in generale posti all’interno degli isolati, che probabilmente nella iniziale formulazione erano considerati come superfici in trasferimento nel meccanismo della perequazione. Ma che per ora sembrano figurare solo come edifici che possono essere demoliti e ricostruiti senza aumento di Sul e comunque all’interno della loro sagoma originaria, per usi diversi da residenziale, commerciale e ricettivo. Si tratta di capannoni industriali, ma anche di residenze più o meno recenti, di scuole e anche di una chiesa, la cui individuazione andrebbe fatta con maggior cura, ammettendoli alla perequazione.

Fra tutte queste aree di trasformazione rimane, appeso come la spada di Damocle, il vecchio progetto Fondiaria, tuttora irrealizzato, che, dopo la convenzione del 2005 e secondo il piano strutturale ammonta, solo per la parte privata a 260mila mq di Sul. Il Regolamento prende atto della situazione senza dare indicazioni urbanistiche. Un anno fa Renzi discusse con Carlo Cimbri Ad di Unipol, che è subentrata a Fondiaria nella proprietà dell’area, di una possibile revisione della convenzione. Tuttavia Unipol lo scorso novembre ha presentato una osservazione alla Variante al Pit, nella quale fa presente che la eventuale pista parallela imporrebbe delle fasce di rispetto aeroportuale diminuendo consistentemente la superficie edificabile, e si riserva “di formulare una azione di danni”. In sostanza sulle intenzioni del nuovo proprietario non c’è da farsi tante illusioni. Restare in attesa delle decisioni di Unipol non sembra essere la migliore strategia per riprendere in mano una situazione ereditata dagli errori delle precedenti amministrazioni.

Alla fine tuttavia sembra un po’ come fare i conti senza l’oste. L’aumento della popolazione fiorentina è dato da un calo dei fiorentini ed un aumento degli immigrati stranieri. Il fabbisogno abitativo esiste, ma i dubbi che sia possibile trasformarlo in domanda restano. Le belle cose esposte nella vetrina immobiliare potrebbero rimanere solo dei desideri, anche se tutti sperano che questo non accada.

Ferdinando Semboloni, Ricercatore Dipartimento di Architettura Università di Firenze sito web: http://fs.urba.arch.unifi.it