[23/01/2009] Approfondimenti
Rifiuti: Mps e Accordi di programma tra le sorprese di Capodanno di Paola Ficco
Premessa
Lo scenario legislativo di fine 2008 ha introdotto numerose modifiche in materia di gestione dei rifiuti.
Tra queste, figurano quelle stabilite dal Dl 6 novembre 2008, n. 172, convertito in legge 30 dicembre 2008, n. 210 il quale introduce “Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania, nonché misure urgenti di tutela ambientale” (Gu 3 gennaio 2009 n. 2).
Di tale Dl interessa, in questa sede, solo l’articolo 9-bis. In tale articolo figurano la lett. a) e la lett. b).
Tale lett. b) simula una misura (per giunta “urgente”) di tutela ambientale ma che, dalla tutela ambientale, è decisamente lontana.
Il testo di tale articolo 9-bis è il seguente:
Art. 9-bis
Altre misure urgenti di tutela ambientale
1. Allo scopo di fronteggiare il fenomeno dell’illecito abbandono di rifiuti e di evitare l’espandersi dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti sul territorio nazionale, si applicano le seguenti disposizioni dirette a superare, nell’immediato, le difficoltà riscontrate dagli operatori del settore del recupero dei rifiuti nell’applicazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4:
a) fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 181-bis, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le caratteristiche dei materiali di cui al citato comma 2 si considerano altresì conformi alle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208, 209 e 210 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59;
b) fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’art. 195, comma 2, lettera s-bis), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, gli accordi e i contratti di programma in materia di rifiuti stipulati tra le amministrazioni pubbliche e i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria rappresentative dei settori interessati prima della soppressione del comma 4 dell´articolo 181 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, operata dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4, continuano ad avere efficacia, con le semplificazioni ivi previste, anche in deroga alle disposizioni della parte IV del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, purché nel rispetto delle norme comunitarie.
Le misure urgenti di tutela ambientale di cui all’articolo 9-bis, Dl 172/2008
Il Dl 172/2008 è il famoso “Dl Campania”, ma il suo articolo 9-bis, è dedicato ad “Altre misure urgenti di tutela ambientale”.
Tale articolo 9-bis si compone di due lettere: a) e b), ove:
• la lett. a) è dedicata alle Mps;
• la lett. b) è dedicata a far rivivere i defunti accordi di programma in deroga alla legislazione nazionale.
Le Mps
Come detto, la lett. a) dell’articolo 9-bis del “Dl Campania” è dedicata alle Mps, ed argina il problema derivante dalla non comprensibile soppressione (operata dal Correttivo al Codice ambientale, Dlgs 4/2008), dal novero delle Mps, di quelle individuate dalle Regioni/Province in sede di autorizzazione ordinaria. Sicché, a mente del testo (come modificato) del Dlgs 152/2006, le Mps erano solo quelle derivanti dal recupero agevolato, mentre quelle che derivavano dal recupero “autorizzato” restano rifiuti. Il che era privo di senso.
Tale lett. a) è preceduta da una sorta di premessa che vede nelle “difficoltà riscontrate dagli operatori del settore del recupero dei rifiuti” la necessità di un pronunciamento legislativo sul tema. Il tutto, allo scopo di “fronteggiare il fenomeno dell’illecito abbandono di rifiuti e di evitare l’espandersi dello stato di emergenza”. Il che è condivisibile (lo è meno con riferimento alla lett. b), di cui si dirà in prosieguo).
Pertanto, dal 31 dicembre 2008 e fino alla data di entrata in vigore del futuro Dm che disciplinerà le Mps, sono considerate Mps (ferma restando la dimostrazione della destinazione effettiva ed oggettiva al recupero del materiale) non solo quelle conformi ai Dm 5 febbraio 1998 e 161/2002, ma anche quelle individuate nelle autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209 e 210, Dlgs 152/2006, nonché quelle individuate dall’Aia (Dlgs 59/2005).
Tuttavia, si spera che anche dopo il citato Dm sia stabilito che le Mps (ferma restando la dimostrazione della destinazione effettiva ed oggettiva al recupero del materiale) sono anche quelle che derivano da un processo di recupero autorizzato in forma ordinaria.
Tuttavia, sulle Mps il Legislatore ha dimenticato una parte non trascurabile.
Infatti, l’attuale crisi economica e finanziaria e il conseguente crollo delle quotazioni delle materie prime (e con esse delle “materie prime secondarie”, derivanti dal recupero dei rifiuti), si sta riflettendo anche sul settore del recupero dei rifiuti, poiché diventa sempre meno facile per le imprese individuare sbocchi economicamente sostenibili per i materiali recuperati.
Sotto il profilo giuridico, si rileva che ai sensi dei Dm 5 febbraio 1998 e 161/2002, i materiali recuperati diventano Mps purché siano destinati effettivamente ed oggettivamente all’utilizzo in cicli di produzione e di consumo. Quindi, è necessario individuarne ed attestarne preliminarmente l’effettiva destinazione presso un impianto produttivo o ad altro utilizzo. Diversamente, si ricade nel regime dei rifiuti, con l’ovvio superamento dei limiti autorizzati per lo stoccaggio dei rifiuti stessi.
Sotto il profilo materiale, si rileva che le piattaforme di recupero sono prossime al collasso stante l’accumulo dei materiali nei piazzali: il che rischia di condurre al blocco dei ritiri delle raccolte differenziate.
Sarebbe stata dunque necessaria una sospensione temporanea, per i materiali recuperati (da raccolte differenziate urbane e da altre raccolte dedicate di rifiuti recuperabili in carta e cartone, vetro, plastica e legno), dell’applicazione del requisito dell’effettiva ed oggettiva destinazione all’utilizzo dei materiali stessi, facendo salve, ovviamente, le norme in materia di antincendio, sicurezza sul lavoro e le altre disposizioni a tutela dell’ambiente e della salute.
Il che non è stato. E questo, in un momento di recessione economica, è molto grave. Invece, si è pensato a salvare i vecchi accordi di programma, rimodulandone addirittura la natura giuridica (sic!).
Gli accordi di programma
Ad essi è dedicata la lett. b) dell’articolo 9-bis in esame.
Tale lett. b) è preceduta sempre dalla ratio dichiarata di voler evitare l’estendersi dello stato di emergenza. Essa, fino alla data di entrata in vigore di un Dm di semplificazione (previsto dall’articolo 195, comma 2, lettera s-bis), Dlgs 152/2006) che, comunque, è riferito a fattispecie puntuali), riconosce efficacia ad accordi e contratti di programma in materia di rifiuti stipulati tra le amministrazioni pubbliche e i soggetti economici interessati (o associazioni di categoria rappresentative dei settori interessati) prima del 13 febbraio 2008 e con le semplificazioni ivi previste, anche in deroga alle disposizioni del “Codice ambientale”, “purché nel rispetto delle norme comunitarie”.
Questo articolo, dunque, conferisce ad una disposizione pattizia (l’accordo di programma) dignità legislativa ed efficacia di carattere derogatorio propria di una disposizione legislativa.
Al riguardo, però, è appena il caso di sottolineare che laddove la disciplina comunitaria preveda l’obbligo di formulario o di registro, essa non è derogabile neanche dagli accordi di programma (in nota si riporta il testo degli articoli 19 e 35, Direttiva 2008/98/Ce) ( ). Gli obblighi di Mud, invece, ove “by-passato” dagli accordi di programma, sono ormai più che derogabili poiché non previsti dalla disciplina comunitaria.
Paola Ficco
Giurista ambientale
Docente universitario
Direttore responsabile di "Rifiuti - Bollettino di informazione normativa"
"Responsabile coordinamento attività legislativa Fondazione per lo Sviluppo Sostenibile".