La riforma delle agenzie ambientali vista dalla Toscana

[16 aprile 2014]

Sono passati ormai quasi dieci anni e tre legislature dalla presentazione delle prime proposte di riforma del sistema delle agenzie ambientali (istituite venti anni fa in seguito dell’esito del referendum popolare).

Lunedì 14 aprile è iniziata in Aula alla Camera dei Deputati ladiscussione sul testo del disegno di legge unificato approvato all’unanimità dalla Commissione Ambiente della stessa Camera.

Il relatore della proposta, on. Filippo Zaratti, ha illustrato in apertura di discussione la proposta della Commissione, ecco di seguito il testo stenografico del suo intervento.

“… la Commissione VIII raccomanda all’Assemblea l’approvazione del testo unificato delle proposte di legge n. 68, n. 110 e 1945-A, di iniziativa rispettivamente del presidente Realacci e dei colleghi Bratti e De Rosa, che si pone l’obiettivo di istituire un Sistema nazionale dell’Agenzia ambientale, di cui fanno parte l’Istituto per la protezione e la ricerca ambientale, l’ISPRA e le agenzie regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano.

Con il testo unificato all’esame dell’Assemblea si offre al Parlamento l’opportunità di operare nella direzione di un chiaro rafforzamento delle politiche ambientali, consolidando e completando il percorso riformatore avviato esattamente venti anni fa, dalla legge n. 61 del 1994. Fu infatti questa legge ad istituire l’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente e a demandare alle regioni e alle province autonome l’istituzione dell’Agenzia territoriale per la protezione ambientale. Grazie a quella legge vennero poste le basi per la costruzione di un patrimonio importante di strutture, di competenze professionali e tecnologiche acquisite attraverso lo studio, l’analisi, il monitoraggio e il controllo dei dati ambientali, che a noi spetta oggi di riordinare e potenziare a beneficio dell’ambiente e della salute dei cittadini del nostro Paese.

I numeri dati la scorsa settimana in occasione della dodicesima conferenza del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente ci parlano di 73 mila istruttorie e pareri resi e di 100 mila tra ispezioni e sopralluoghi svolti ogni anno dagli 11 mila operatori, dell’ISPRA 1.350, e delle agenzie regionali e provinciali che sono 9.736. Si tratta inoltre di un sistema in crescita: più 16 per cento di ispezioni e sopralluoghi nel 2012 rispetto al 2005, più 50 per cento di campioni realizzati rispetto al 2006, e tutto questo anche con una, sia pur lieve, diminuzione dei costi a carico dei cittadini. Come si vede, un sistema vivo, fondamentale per un Paese moderno, tanto più nel momento nel quale si parla di semplificazione nelle procedure autorizzative. I controlli, da questo punto di vista, necessari, diventano indispensabili e fondamentali. Anche in questo caso però è un’Italia a due velocità: al nord, ogni operatore delle agenzie è al servizio di 5.300 cittadini, al sud di 7.800 al centro di 7.300. Al nord, ogni addetto ai monitoraggi ambientali sul campo presidia 131 chilometri quadrati di territorio, al sud deve presidiarne 345.

Quindi, come si vede, è un’Italia a due velocità e credo che sia fondamentale riuscire ad approvare una legge che possa aiutare ad omogeneizzare gli interventi delle diverse agenzie ambientali.

Di fronte a questi dati in una situazione nella quale, da un lato la legislazione, soprattutto quella proveniente dall’Unione europea, pone in termini sempre più stringenti l’obiettivo dell’uso e della gestione sostenibile delle risorse e, dall’altro, i cittadini si dimostrano sempre più attenti alle informazioni ambientali e sempre più interessati alla comprensione della relazione esistente tra i dati ambientali ed i fattori di rischio della salute, il Parlamento può fare oggi un deciso passo in avanti. Bisogna ridare certezze ai cittadini ed alle imprese. Da questo punto di vista l’autorevolezza, anche scientifica, dell’Agenzia nello svolgere i controlli è un elemento determinante. Dobbiamo riuscire a rispondere efficacemente ad una sempre maggiore domanda di controllo ambientale e sanitario e dobbiamo ricostruire quel livello di fiducia tra i cittadini e le istituzioni, che è un elemento basilare per ridare certezza anche ai processi partecipativi, di cui molte realtà locali si stanno dotando.

Ci sono in tutte le regioni le condizioni per approvare una legge che consolidi i risultati raggiunti, gli obbiettivi chiave e che consenta, attraverso il riconoscimento formale del sistema nazionale delle agenzie per la protezione dell’ambiente e l’individuazione di regole e di risorse certe per un suo funzionamento, di rendere trasparente ed omogeneo su tutto il territorio nazionale il sistema dei controlli ambientali.

Il testo unificato all’esame dell’Assemblea rappresenta uno strumento concreto per rafforzare la capacità delle istituzioni ambientali di lavorare insieme, di mettere in comune esperienze e buone pratiche, di creare una rete moderna di laboratori altamente specializzati, di condividere sistemi informativi a beneficio della conoscenza dei cittadini e a supporto delle decisioni pubbliche. Il Parlamento ha dunque l’opportunità di mettere a disposizione del Paese una legge che dà maggiore credibilità ed autonomia alle istituzioni ambientali e che, per questa via, contribuisce concretamente a riattivare quel circuito di fiducia tra i cittadini e le istituzioni pubbliche, che è alla base della forza, dell’autorevolezza e della vitalità stessa della democrazia.

L’VIII Commissione è giunta all’elaborazione di un testo unificato delle proposte di legge n. 69, 110 e 1945, nella versione che si propone all’Assemblea, in esisto ad una complessa ed approfondita attività istruttoria che ha consentito l’acquisizione di una serie di significativi elementi conoscitivi e si è conclusa in termini relativamente rapidi, anche grazie al contributo costruttivo e propositivo di tutti i gruppi parlamentari, sia quelli di maggioranza che quelli di opposizione.

L’esame è stato sostanzialmente realizzato tra luglio e ottobre 2013. In questo periodo sono state svolte una serie di audizioni importanti, per ben quattro sedute della Commissione, che hanno consentito di acquisire sui temi in oggetto del provvedimento soluzioni e proposte, di cui la Commissione ha tenuto conto in larga parte nel seguito dell’esame del provvedimento. Il lavoro istruttorio svolto nelle audizioni, dunque, non ha costituito una semplice e rituale formalità, ma ha rappresentato una vera e propria risorsa per l’arricchimento del testo. Anche per questo ritengo doveroso menzionare in questa sede il contributo di riflessioni e di proposte, portato nel corso delle audizioni dai rappresentanti di AssoArpa, dell’ISPRA, dai rappresentanti di Legambiente di Greenpeace, del WWF, dell’Associazione medici per l’ambiente, del capo della Protezione civile, dei rappresentanti del Ministero della giustizia, dell’ENEA e di Rete Imprese Italia.

Il successivo esame abbinato delle proposte di legge, svolto in sede di Comitato ristretto, ha condotto alla predisposizione di un lavoro di sintesi e di coordinamento dei testi, che unitamente all’elaborazione dei principali elementi acquisiti nel corso delle audizioni ha portato alla stesura, a cura del relatore, di una proposta di testo unificato delle proposte di legge, che è stato poi adottato dall’VIII Commissione.

Il testo unificato che si propone all’Assemblea si prefigge, come già detto, l’obiettivo fondamentale del riconoscimento normativo del Sistema nazionale delle agenzie per la protezione dell’ambiente e l’introduzione di sostanziali innovazioni organizzative e di funzionamento finalizzate, secondo quanto prevede espressamente l’articolo 1 del testo unificato, ad assicurare omogeneità ed efficacia nell’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente, a supporto delle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica.

L’articolo 2 reca una serie di definizioni funzionali dell’applicazione della legge, tra le quali in particolare una definizione di Sistema nazionale delle agenzie per la protezione dell’ambiente quale rete che attua i LEPTA, i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali disciplinati nel seguente articolo 9.

La fissazione normativa delle funzioni del Sistema nazionale è recata invece all’articolo 3 del testo unificato, che contiene un elenco dei compiti ad esso attribuiti: dal monitoraggio dello stato dell’ambiente, al controllo dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’ambiente, all’attività di ricerca, di trasmissione ai diversi livelli istituzionali e di diffusione pubblica dell’informazione ambientale, al supporto tecnico-scientifico all’esercizio di funzioni amministrative in materia ambientale, nonché il coordinamento degli interventi, la collaborazione in relazione ad attività di divulgazione, educazione ambientale, nonché di formazione e aggiornamento del personale di enti ed organismi pubblici, alla partecipazione, anche mediante integrazione dei sistemi conoscitivi ed erogazione di servizi specifici ai sistemi nazionali e regionali preposti agli interventi di protezione civile, sanitaria e ambientale, all’attività monitoraggio degli effetti sull’ambiente derivanti dalla realizzazione di opere infrastrutturali, alle funzioni di supporto tecnico allo sviluppo e all’applicazione di procedure di certificazione di qualità ecologica dei prodotti e dei sistemi di produzione. Come vedete, un’ampia gamma di funzioni che ridisegna lo stesso modo di operare dell’ISPRA e del neonato Sistema delle agenzie nazionali per la protezione dell’ambiente.

Il comma 1 dell’articolo 4 attribuisce personalità giuridica di diritto pubblico e disciplina i profili di autonomia dell’ISPRA e la sua sottoposizione alla vigilanza del Ministero dell’ambiente. L’ISPRA deve adeguare la propria struttura organizzativa e tecnica al perseguimento degli obiettivi stabiliti dalla legge, che disciplinano rispettivamente le attribuzioni del consiglio di amministrazione e l’approvazione dello statuto. I commi 3 e 4 dell’articolo 4 attribuiscono all’ISPRA funzioni tecniche e scientifiche per la più efficace pianificazione ed attuazione delle politiche di sostenibilità delle pressioni sull’ambiente.

L’ISPRA svolge inoltre, ai sensi dell’articolo 6, funzioni di indirizzo e coordinamento, al fine di rendere omogenee sotto il profilo tecnico le attività del Sistema nazionale. Tali funzioni comprendono tra l’altro lo svolgimento dell’attività istruttoria necessaria alla determinazione dei LEPTA, la definizione degli strumenti e dei criteri operativi per l’esecuzione delle attività di controllo, raccolta, valutazione e analisi dei dati ambientali e per la valutazione degli stessi, lo sviluppo e la gestione del sistema nazionale di qualità dei dati di monitoraggio ambientale, la realizzazione e la gestione del sistema informativo nazionale ambientale, la promozione e il coordinamento della rete nazionale dei laboratori accreditati, istituita all’articolo 10.

Nel corso dell’esame in sede referente, il quadro delle funzioni di indirizzo e coordinamento è stato integrato, prevedendo tra l’altro l’elaborazione di criteri e di standard uniformi per lo svolgimento dell’attività conoscitiva nell’ambito della difesa del suolo, della pianificazione di bacino, il rilevamento, l’aggiornamento e la pubblicazione della carta geologica nazionale, attività di ricerca e controllo della prevenzione rischi geologici, con particolare attenzione al dissesto idrogeologico.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata altresì inserita, all’articolo 5, la specifica disposizione al fine di trasferire all’ISPRA le funzioni degli organismi collegiali già operanti presso il Ministero dell’ambiente, per i quali era stato avviato un procedimento di riordino. Tali funzioni sono individuate con decreto del Ministero dell’ambiente da adottarsi entro 90 giorni dall’approvazione della legge.

Ai sensi del comma 6 dell’articolo 4, i componenti degli organi dell’ISPRA durano in carica quattro anni e possono essere rinnovati per un solo mandato. Identica durata è prevista per il contratto del direttore generale. Nel corso dell’esame presso la Commissione di merito sono stati specificati, all’articolo 8, i requisiti professionali e morali del direttore generale dell’ISPRA e delle agenzie ambientali e talune incompatibilità. Inoltre, è previsto che presso l’ISPRA sia istituita e costantemente aggiornata un’anagrafe dei direttori generali dell’ISPRA e delle agenzie regionali e provinciali, che contiene le informazioni sui requisiti professionali e sullo stato patrimoniale dei direttori delle medesime agenzie.

L’articolo 7, comma 1, attribuisce anche alle agenzie regionali e provinciali la personalità giuridica di diritto pubblico e l’autonomia tecnico-scientifica, amministrativa e contabile.

Le leggi regionali disciplinano la struttura, il funzionamento, il finanziamento e la pianificazione delle attività delle agenzie, nel rispetto dei LEPTA e del programma triennale delle attività di cui all’articolo 10.

L’articolo 9 disciplina la determinazione dei LEPTA, che costituiscono il livello minimo omogeneo su tutto il territorio nazionale delle attività di cui all’articolo 3 che il Sistema nazionale è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria. Al riguardo, è opportuno richiamare la definizione recata dall’articolo 2, comma 1, lettera e), del testo unificato, secondo cui per «livello essenziale di prestazioni» si intende lo standard qualitativo e quantitativo di attività che deve essere garantito in modo omogeneo a livello nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, di cui i LEPTA costituiscono l’applicazione in materia ambientale.

Il comma 2 chiarisce che i LEPTA fissano gli standard funzionali, operativi, strutturali e qualitativi delle prestazioni. I relativi aspetti organizzativi, gestionali e finanziari, riferibili a costi standard per tipologia di prestazione, sono definiti tramite l’adozione del catalogo nazionale dei servizi. Io vorrei far notare la grande novità che rappresenta l’istituzione dei LEPTA, che credo sia addirittura un’innovazione che noi potremmo anche «esportare» a livello europeo, perché non credo esistano simili esempi nella legislazione dei Paesi dell’Unione europea. Quindi, stabilire che esistano dei livelli essenziali di prestazioni tecnico-ambientali rappresenta la possibilità di omogeneizzare i nostri interventi in tutte le regioni italiane, garantendo a tutti i cittadini italiani lo stesso livello e la stessa qualità di prestazioni in campo ambientale.

Ricordo inoltre che, nel corso dell’esame in sede referente, sono state disciplinate le modalità di aggiornamento dei LEPTA e del catalogo nazionale, in funzione delle emergenze e delle esigenze specifiche del territorio nazionale e comunque con cadenza non superiore a cinque anni.

L’articolo 10 prevede una specifica procedura di programmazione triennale delle attività, mentre l’articolo 11 disciplina la realizzazione e la gestione del sistema informativo nazionale ambientale.

L’articolo 13 istituisce il consiglio del Sistema nazionale (presieduto dal presidente dell’ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie regionali e provinciali e dal direttore generale dell’ISPRA), con funzioni consultive e parere vincolante su tutti gli atti di indirizzo e coordinamento per il governo del sistema, ivi compreso il programma triennale, nonché sui provvedimenti del Governo di carattere tecnico in materia ambientale e di segnalazione al Ministero dell’ambiente ed alla Conferenza Stato-regioni dell’opportunità di interventi, anche legislativi, per il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalla legge.

L’articolo 14 demanda ad un apposito regolamento l’individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi nell’ambito delle funzioni di controllo svolte dal Sistema (nonché dei criteri di svolgimento delle ispezioni), favorendo il principio di rotazione del medesimo personale, al fine di garantire la terzietà dell’intervento ispettivo. Nel corso dell’esame presso la Commissione di merito è stato specificato che l’individuazione del personale ispettivo deve basarsi su principi di meritocrazia e che con il citato regolamento sono disciplinate le modalità con cui i cittadini segnalano presunti illeciti ambientali.

I commi 4 e 5 disciplinano i poteri del personale ispettivo, mentre il comma 6 dispone che il presidente dell’ISPRA ed i legali rappresentanti delle agenzie possono individuare, nell’ambito del personale incaricato degli interventi ispettivi, quelli che operano con la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.

Prima di concludere, vorrei ribadire il mio giudizio positivo su questo importante provvedimento, per le tematiche affrontate e le soluzioni proposte, ma vorrei esprimere un particolare apprezzamento per il metodo che è stato adottato dalla nostra Commissione nell’affrontare un tema così importante: il problema dei controlli ambientali, del funzionamento dell’ISPRA, della ricerca in campo ambientale, del funzionamento delle agenzie regionali presenti su tutto il nostro territorio, è un problema che in questo momento è particolarmente sentito.

Basti pensare alle grandi emergenze, di cui anche quest’Aula si è occupata recentemente, da quella di Taranto a quella della «Terra dei fuochi», per capire come il rilancio e il rafforzamento della politica dei controlli ambientali possano determinare per il Paese un beneficio importante dal punto di vista della tutela della salute dei cittadini a quello ugualmente importante, comunque importante, della riduzione dei costi che servono al risanamento ambientale, ai disastri ambientali, che potrebbero essere limitati con una maggiore e più efficace presenza di controlli a monte.

Come dicevo, il metodo adottato è stato quello di una fattiva collaborazione da parte di tutti i gruppi presenti nella nostra Commissione, sia di maggioranza che di opposizione: c’è sempre stato uno spirito assolutamente costruttivo nel cercare di migliorare il testo. E io credo che il testo che è stato, poi, alla fine, portato in quest’Aula davvero possa rappresentare un significativo passo in avanti. Del resto, penso che questo provvedimento possa essere abbinato, per certi versi, e paragonato come importanza a quello in tema di delitti ambientali, che la stessa Camera ha approvato.

Mi permetto di esprimere un grande apprezzamento nei confronti del Governo, che ha determinato, ovviamente, la possibilità che si arrivasse a questa conclusione, a questo testo, collaborando in modo costruttivo, importante e positivo, dal primo momento fino al momento in cui il provvedimento è stato licenziato.”

E’ quindi seguito un primo dibattito, sulle linee generali del provvedimento, nel quale sono intervenuti altri deputati.

Così come emerso dalla recente XII Conferenza nazionale del Sistema nazionale delle Agenzie ambientali, è auspicabile che questa volta la riforma possa essere finalmente varata dal Parlamento.

di Arpat